歐洲旅游產業演進對旅游公共政策的影響

摘 要：旅游公共政策的形成過程會受到諸多因素的干擾。作為全世界旅游產業最發達的地區之一，歐洲旅游公共政策經歷的逐步演化的發展過程。當僅從旅游產業演進的維度進行簡要梳理時，歐洲地區旅游公共政策的演化明顯地受制于旅游產業在不同階段演進的影響。通過簡要回顧歐洲地區旅游產業演進的基本概況，系統論述了旅游產業的演進對旅游公共政策形成的影響過程，對中國制定旅游公關政策具有一定啟示意義。

關鍵詞：歐洲；旅游產業演進；旅游公共政策

中圖分類號：F590 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0150-03

歐洲地區是現代旅游的發源地，是目前全世界旅游產業最發達的地區之一，也是最重要的旅游目的地和客源地。在這樣一個對全球旅游產業發展具有舉足輕重影響的區域，政府的旅游公共政策經歷了一系列的演化，并在很大程度上是受歐洲旅游產業演進的影響[1]。進一步梳理歐洲地區旅游產業演進過程及其對旅游公共政策的影響對于認識旅游公共政策的發展趨勢及規律有著積極意義。

一、歐洲國家旅游產業演進概況

歐洲經濟發達，社會穩定，是西方文明的搖籃，擁有豐富的歷史、文化和自然旅游資源，特別是海洋、島嶼、高山、河流以及城市這五大首要旅游資源極具旅游吸引力。1845年，英國的托馬斯·庫克成立了第一家包括提供食、住、行、游等旅游服務的旅行社，開創了有組織地為旅游活動提供各種專業性服務，被認為是歐洲旅游產業化發展的起點[2]。經過多年的發展，特別是二戰之后，隨著歐洲一體化的加快，逐漸形成了歐洲統一的市場。加上歐元的出現和申根成員國的不斷增加，歐盟的發展壯大對于歐洲內部各國之間的往來也發生了極大的促進效應。同時，與其他大國相比，歐洲國家國土面積普遍不大，普及廣泛的自駕車旅行使歐洲范圍內的跨國旅行非常流行。歐洲自身所具備的上述優勢使其旅游產業的發展規模迅速領先，走在了全世界的最前沿。自有系統的統計時起，在全世界范圍之內歐洲地區旅游份額在全世界始終保持著首位。由圖1可知，歐洲國際旅游收入占全球的份額從1960年起雖然略有下降，但均一直保持在50%的平均水平上，仍然在全球旅游市場中扮演著主導角色。

從歐洲內部的演進勢頭上看，演進的勢頭一出現分化。傳統發達的西歐國家在旅游產業的增速上已成熟趨緩，主要的增速源于新歐盟成員國。根據歐盟旅游統計（Eurostat 《Panorama on tourism 2008》），近年來歐盟成員國內的老成員（歐盟15國）份額雖大但增長乏力，而新成員（除了歐盟27國之外的其他國家）所占份額小但增長活力顯著。在過夜旅游人次上，2000—2006年時間段內，國際旅游者中的過夜游客在歐盟27國總額達9.55億人次，期間年均增長1.2%。引領著整個歐盟旅游增長的正是新加入歐盟的成員國。盡管這些新成員在歐盟27國中僅占市場份額的10%，但他們的國際旅游人次增長率從2000—2006年期間年均達5.3%，遠高于同時期歐盟15國0.8%的平均增幅。從增長趨勢來看，歐盟27國在2006年增長了5%。而同一時期，特別是與歐盟15國的國際過夜游客接待量趨勢相比，歐盟新成員國為整個歐洲注入了新的活力。從2003—2004年以及2004—2005年，歐盟15國國際旅游的增長率低于歐盟27國的平均水平。2004年和2005年，歐盟15國分別比上一年增長0.1%和3.2%，而同時歐盟27國則增長了0.9%和3.5%。在旅游經濟收入上也是表現出相似的分化。從全部歐盟27國來看，2000—2006年均增長2%，其中2006年旅游收入2 432億歐元，與2005年相比增長3.3%。這是繼2004年和2005年之后（分別增長5.2%和4.7%）的持續增長。從份額上看，歐盟15國國際旅游收入占整個歐盟27國地區的90%。盡管歐盟新成員國的絕對值較少，但近幾年旅游發展最快的仍是這些國家。他們2004年環比增長了8.6%，2005年環比增長11.5%，2006年則增長8.7%。

總之，從歐洲地區整體旅游產業的演進歷程和現狀來看，其旅游產業演進的起點較早，歷時較長，目前已經進入較成熟的階段，這都為歐洲地區成為全球范圍內旅游產業最發達的地區奠定了基礎。但隨著亞洲等新興國家經濟和旅游產業的興起，旅游產業份額在全球范圍內出現了此消彼長的動態調整。雖然歐洲地區近年來份額有所下滑，但旅游產業基礎雄厚、規模龐大，總量仍然保持在全球50%的份額左右。同時，在歐洲內部，歐盟15國與歐盟27國的新興成員國相比，旅游產業演進水平的差異非常明顯。老牌歐盟國家旅游產業演進已趨于成熟，增速放緩，但絕對值總量卻仍占據主流；新興歐盟國家則在發展速度上更勝一籌，其地位和作用也在不斷上升。不論是歐洲整體旅游產業演進的過程還是歐盟內部國家發展水平的差異，均對旅游公共政策的發展趨勢形成了一定程度的影響。

二、歐洲國家旅游產業演進對旅游公共政策的影響

（一）歐盟旅游產業演進水平相對較低與旅游公共政策的弱勢地位

歐盟地區發達資本主義國家云集，是全球旅游產業發展趨勢的代表 [3]。然而，盡管戰后歐盟地區擁有全世界范圍內最發達的旅游產業，但相對于其本身已經相當發達的其他產業而言，早期旅游產業演進程度處于一種相對較低的水平，在相當長的時間內并未引起政府的重視，旅游公共政策也一直處于弱勢地位。雖然目前所能查閱到的最早的旅游經濟現象研究即出現在1899年歐洲國家意大利[4]，但在很長時間內相對于其原本就已非常發達的現代化水平和其他更發達的產業，旅游業在歐洲的政治、經濟和社會地位一致并突出。傳統的制造業、建筑業和新興的電信業、創意產業的社會和政治地位遠高于旅游業[5]。歐洲旅游產業也曾一度是在無政府干預下處于自發的演進狀態。

歐盟地區旅游公共政策處于弱勢地位主要表現在早期的歐盟決策中并沒有旅游產業的一席之地。在歐盟看來，旅游應該屬于各成員國內部的事務，與歐盟的整體發現關系不明顯，況且羅馬條約也并未授權理事會對旅游進行超國家干預。旅游產業在經濟、社會以及文化方面具有重要意義，即使歐盟擁有像意大利、法國這樣通過發展旅游業獲得極大收益的歐盟創始國，也是在《羅馬條約》簽訂二十五年后的1982年才開始嘗試制定第一個旅游綜合政策[3]。同時，在歐盟地區奉行的自由市場制度慣性的作用下，政府扮演著市場秩序的“守望者”角色。在沒有充分的理由的前提下絕不會輕易地對市場行為橫加干預。因此，早期旅游公共政策在歐盟并未受到重視。

（二）歐盟旅游產業演進水平的相對提高與旅游公共政策地位的提升

20世紀80年代中期以后，隨著歐盟地區旅游產業演進水平的相對提高，旅游產業的作用日趨明顯，促使歐盟開始采取一系列干預措施，促進或規范旅游產業的發展。引起歐盟地區旅游產業演進水平相對提高源于三個原因 [6]：其一，希臘、西班牙和葡萄牙三國分別于1981年和1986年加入歐盟，旅游產業在這些國家中具有非常重要的作用。例如1986年，葡萄牙的國際旅游收入占GDP的6.5%，而西班牙占5.2%，希臘占4.7%。而這些國家旅游外匯收入占商品和服務出口貿易額則分別達15.6%、25.9%以及23.2%。這與同時期的法國、意大利和德國相比（國際旅游收入占GDP分別為1.5%、1.6%及0.7%），旅游產業的地位非常突出。當然，旅游產業份額較高在一定程度上也與這些新加盟國家自身的經濟發展總體水平較之歐盟其他成員國落后有關。新加入的歐盟成員顯然強烈要求將旅游列為歐盟最高決策的議事日程。其二，歐洲地區旅游產業的規模在進一步提升，旅游產業在歐盟經濟中的作用日趨突出和顯著。1986年，旅游業已占歐盟國民收入5.5%。就歐盟各成員國而言，絕大多數的國家在國際旅游收入上表現顯著。其中，英國旅游年收入已經超過了汽車制造和飛機制造業。從這個意義上而言，自20世紀50年代之后就在全球獨領風騷的歐洲旅游產業是直到了20世紀80年代中期才逐漸凸顯其在本土應有的經濟地位。其三，20世紀80年代以來，資本主義世界面臨著一次經濟衰退，歐盟國家的失業率也高居不下。在這樣的形勢下，旅游產業卻一枝獨秀，直接或間接提供了上千萬個就業機會，占歐盟就業總人數的6%。旅游產業最終強化了歐盟政府加強重視旅游產業的立場。

于是，歐盟開始實施了一系列強化旅游產業發展的舉措以及相關公共政策。1986年，歐盟開始將旅游業從財政預算中單列。同時，歐盟委員會頒布《關于共同體旅游政策的主要原則》，這是自歐盟成立以來第一個旅游產業的專門政策性文件。從1988年起，歐盟各國旅游官員定期磋商旅游產業發展問題的會議制度形成。1989年2月，歐盟將旅游業管理機構從交通理事會分離，并與消費者保護理事會、手工業理事會合并，重新組成一個總理事會。從此，歐盟旅游政策正式形成，旅游業發展規劃和政策也列入了歐盟最高決策機構的議事日程。隨后，歐盟委員會1991年發布了旨在促進旅游業發展的“共同綱領”，1992年，制定了《支持旅游發展行動計劃》等具體政策 [6]。

（三）旅游產業演進面臨的挑戰決定旅游新政的提出

隨著旅游產業地位的提升，歐盟旅游產業面臨的挑戰促使歐盟旅游處于2006年提出了“歐洲旅游新政：建立歐洲旅游業更緊密的合作伙伴關系”[5]。歐洲地區開始面臨的一系列挑戰包括：外來競爭壓力加大，全球市場占有率的下滑，消費者品位提高、可持續發展等問題。為了應對旅游產業面臨的問題，歐盟委員會、旅游處、歐盟成員國政府以及旅游產業的各界利益代表共同推進了“歐洲旅游新政”。新政關注出發點有三個：其一，如何實現更好的政策協調。盡管歐盟從20世紀80年代中期開始已經逐漸形成歐盟獨立的旅游政策，但旅游是一個綜合型產業，旅游業在歐洲地區同樣受到其他政策領域直接或間接的影響，應該進行更有效的協調。歐盟范圍內對旅游業產生直接影響的其他政策包括：消費者保護政策、開放邊界促進人員自由流動的政策、社會政策、環境政策、區域政策以及金融政策等等[6]。因此，將旅游因素融入到各種相關政策之中，對那些可能對旅游產業產生影響的各種政策方案進行確認，并以一種及時有效的方式向旅游顧問委員會報告，就成了歐盟委員會的重要協調工作。例如，歐盟編寫的《海洋事務綠皮書》中的沿海和海洋旅游業政策就是由歐洲旅游委員會編寫的。其二，更好地發揮歐盟各種資金渠道的作用。歐盟擁有大量的基金和項目，其中與旅游有關的達60多個，為旅游業提供了大量的資金支持。歐盟對旅游相關事務在資金上的支持體現為三種方式：資助、貸款擔保債券、其他支持（如鼓勵風險投資、出資建立信息網絡等）。其中較為有名的資金來源包括：歐盟地區發展基金（ERDF），歐盟結合基金（Cohesion Fund），歐盟社會基金（ESF），達芬奇項目，歐盟農業農村發展基金（EAFRD）、歐盟漁業基金（EFF）以及競爭與創新計劃（CIP）[5]。據統計，2000—2006年間，僅其中的機構基金在純旅游項目中的投資就超過了70億歐元，這尚未包括與旅游相關的基礎設施等投資。而未來這些基金的支持與投入將會更大。其三，采用哪些行動來解決旅游產業面臨的挑戰。為了應對歐洲旅游產業的國際競爭力和市場相對份額下滑，促進歐洲旅游的可持續發展，創造更多的就業機會，政策強調三個方面的內容，即對當前政策法規進行改進；對歐洲旅游的可持續發展進行強化；對旅游的推廣力度進行提升。總之，歐盟新政的提出是以歐盟旅游產業發展態勢和挑戰為依據提出的旅游公共政策，是歐盟旅游產業演進的必然。

（四）歐盟各國旅游產業演進的差異與旅游公共政策導向的區別

從歐盟內部各成員國旅游產業演進的橫向比較來看，各國演進程度的差異較大，旅游公共政策側重點也各有不同。歐盟15國旅游產業發展較早，目前已經進入低速增長的成熟階段。這一階段政府對旅游直接經濟效應的問題關注較少，而對旅游產品質量、促進就業以及可持續等問題關注較多。例如，如何使旅游者的數量減少到國家旅游承載力的飽和限度之內并提升旅游效益。Akehurst等（1993）對歐盟部分成員國的國家旅游政策進行了調查，研究發現各國政策目標集中于吸引高消費旅游者，提高產品質量以及降低季節性[7]。這與近年來歐洲15國數據體現出旅游者數量增長極少但旅游收入卻逐年上升相互吻合。一些旅游公共政策的確取得了促進可持續發展的理想結果。而對于東歐一些剛加入歐盟的國家而言，旅游產業演進正處于生命周期的成長階段，旅游公共政策焦點關注的是旅游資源的整合、開發與營銷，政府希望通過努力吸引大量的旅游者推動國家經濟社會的發展[5]。由此可見，歐盟內部各國旅游產業演進程度的差異是引起了政策側重點不同的根源。

三、結語

客觀而言，旅游公共政策的形成過程會受到諸多因素的干擾。當僅從旅游產業演進的維度進行簡要梳理時，歐洲地區旅游公共政策的演化仍明顯地受制于旅游產業在不同階段演進的影響。從歐洲數十年來的發展歷程可見：不論是歐洲各個時期旅游產業演進的相對程度還是絕對水平；不論是經濟非常發達的整個歐洲還是發展水平存在差異的歐洲不同地區，其旅游公共政策的側重點總是在一定程度上帶著旅游產業演進差異的印記。這一特征也印證了旅游公共政策作為一種上層建筑最終仍取決于旅游產業演進水平本身的規律。因此，旅游公共政策的提出應總是以旅游產業演進的階段和水平作為依據。為了使旅游公共政策發揮應有的效率，旅游公共政策的提出也應根據不同區域旅游產業演進的差異而制定差別化的旅游公共政策。

參考文獻：

[1] 蘇振.旅游產業演進與旅游公共政策研究[D].昆明：云南大學，2011.

[2] 羅明義，杜靖川，呂宛青.現代旅游經濟學[M].昆明：云南大學出版社，2008：19.

[3] Robinson G.Tourism and tourism policy in the European community：an overview[J].International Journal of Hospitality Management，

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[4] 戴斌.論國際旅游經濟學的演進與發展[J].桂林旅游高等專科學校學報，1998，(3)：5-10.

[5] 馮翔.歐洲旅游：關于產業發展及組織管理的全新研究[M].北京：中國旅游出版社，2009.

[6] 楊森林，多納爾，A.迪寧.歐盟旅游業的政策基礎及目標[J].旅游學刊，1995，(5)：48-50.

[7] Akehurst G，Bland N，Nevin M.Tourism policies in the European community member states[J].International Journal of Hospitality Man-

agement，1993，(1)：33-66.

[責任編輯 安世友]