地方國(guó)有旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)

摘 要：地方國(guó)有旅游企業(yè)在地方政府的支持和授權(quán)下對(duì)國(guó)有公共旅游資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，地方國(guó)有旅游企業(yè)往往在通過抬高景區(qū)門票價(jià)格、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得等途徑實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，從而忽略了國(guó)有公共旅游資源的公共利益目標(biāo)，因此必須通過建立一系列有效的制度以督促企業(yè)對(duì)公共利益目標(biāo)的追求和實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：國(guó)有旅游企業(yè)；公共利益；特許經(jīng)營(yíng)

中圖分類號(hào)：F590.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）07-0144-02

一、研究背景

中國(guó)旅游業(yè)正處于黃金發(fā)展期。2009年11月25日《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，提出放寬旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入，優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境、推動(dòng)旅游產(chǎn)品多樣化發(fā)展等五項(xiàng)意見。目前，中國(guó)人均GDP已經(jīng)達(dá)到3 000美元，這是世界旅游界公認(rèn)的旅游業(yè)爆發(fā)性增長(zhǎng)階段。在經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的刺激下，地方政府充當(dāng)著景區(qū)開發(fā)的主體，各區(qū)域爭(zhēng)先恐后地開發(fā)景區(qū)，一時(shí)間景區(qū)供給表現(xiàn)出數(shù)量的激增。中國(guó)旅游景區(qū)的大規(guī)模開發(fā)給國(guó)家和區(qū)域帶來了顯著的綜合效益。大量國(guó)有旅游企業(yè)在地方政府的支持和投入下，重組了地方優(yōu)質(zhì)的景區(qū)資源，參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。

地方旅游企業(yè)在積極發(fā)展地方旅游業(yè)，為地方財(cái)政作出巨大貢獻(xiàn)，并竭力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)的同時(shí)，出現(xiàn)了一系列問題：（1）作為全民所有的自然山水和世界遺產(chǎn)地被地方政府和旅游企業(yè)作為謀利的主要工具，收取高額的門票，將大多數(shù)工薪階層擋在景區(qū)門外。（2）旅游企業(yè)為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，對(duì)景區(qū)資源過度開發(fā)，使得景區(qū)面臨不可持續(xù)發(fā)展的局面，造成了旅游發(fā)展的代際不公平[1]。（3）地方政府和旅游企業(yè)在開發(fā)景區(qū)的過程中，忽視了作為主要利益相關(guān)者的社區(qū)居民的利益，對(duì)于當(dāng)?shù)刎毨丝谏鏍顟B(tài)的改善沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。地方國(guó)有旅游企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)的公共利益目標(biāo)是什么；如何實(shí)現(xiàn)旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)？

二、地方國(guó)有旅游企業(yè)對(duì)公益目標(biāo)的忽視

1.景區(qū)門票被旅游企業(yè)作為贏利手段。中國(guó)世界遺產(chǎn)地和風(fēng)景名勝區(qū)作為公共產(chǎn)品，承載著社會(huì)福利方面的非經(jīng)濟(jì)功能，不以盈利為主。門票作為一種行政收費(fèi)，不是贏利手段，僅僅是一種管理的工具。旅游資源被政府或者政府委托的企業(yè)經(jīng)營(yíng)并獲取利潤(rùn)，公眾對(duì)于自己應(yīng)有的權(quán)益沒有認(rèn)知或者認(rèn)知不夠，沒有意識(shí)到公共利益被侵犯。政府和國(guó)有旅游企業(yè)將本應(yīng)屬于公眾的利益逐步轉(zhuǎn)化為本部門或者特殊利益團(tuán)體的利益。景區(qū)高價(jià)的門票，旅游景區(qū)被政府和開發(fā)商以投入為由壟斷經(jīng)營(yíng)，而社區(qū)居民沒有分享到利潤(rùn)，還被迫承擔(dān)景區(qū)開發(fā)的外部性 [2]。20世紀(jì)90年代以來，國(guó)家實(shí)行允許景區(qū)門票退稅的政策，把門票當(dāng)做經(jīng)營(yíng)性收入允許景區(qū)自留，以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政供給的嚴(yán)重短缺。顯然，高額門票也因此不僅成為國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要來源，也成為關(guān)鍵的營(yíng)利點(diǎn)。但是人們很少去質(zhì)疑，為什么國(guó)外的國(guó)家公園是開放式的，而中國(guó)的國(guó)民為了接受由國(guó)家公園提供的“欣賞、了解自然文化價(jià)值”的旅游產(chǎn)品要支付高額的門票費(fèi)。

2.通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得壟斷利益。特許經(jīng)營(yíng)是特許人和受許人之間的契約關(guān)系，受許人的經(jīng)營(yíng)是在由特許人所有和控制下的一個(gè)共同標(biāo)記、經(jīng)營(yíng)模式和過程之下進(jìn)行的，并且受許人從自己的資源中對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行投資。① 本文所指的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是由政府機(jī)構(gòu)授權(quán)，準(zhǔn)許特定企業(yè)使用公共財(cái)產(chǎn)，或在一定地區(qū)享有經(jīng)營(yíng)某種特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。地方國(guó)有旅游企業(yè)通過支付給地方政府一筆特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，獲得對(duì)某一公共旅游資源進(jìn)行開發(fā)甚至是壟斷開發(fā)的特權(quán)。以桂林市為例：桂林市政府對(duì)漓江旅游資源實(shí)行有償使用，漓江游船數(shù)量由桂林市政府嚴(yán)格控制，每年增加量很少，2001年起新增游船經(jīng)營(yíng)權(quán)采取拍賣方式。凡參與漓江游覽航線經(jīng)營(yíng)的游船，經(jīng)市政府批準(zhǔn)以招議標(biāo)方式取得有償經(jīng)營(yíng)權(quán) [3]。桂林旅游發(fā)展總公司是經(jīng)營(yíng)漓江游船的最大企業(yè)，約占7 000個(gè)客位指標(biāo)，市場(chǎng)份額35％左右，在漓江游覽業(yè)務(wù)中占據(jù)相對(duì)壟斷地位，由于擁有唯一的外事接待碼頭——竹江碼頭五十年的土地使用權(quán)，公司游船在外事接待方面占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)份額始終保持80％以上。與游船的高票價(jià)和企業(yè)的高利潤(rùn)形成對(duì)比的是：漓江竹排泛濫成災(zāi)，漁船、圩渡船違規(guī)經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重。民間的這種違規(guī)做法侵犯了企業(yè)和政府的利潤(rùn)，因此被政府用強(qiáng)制手段加以制止和處罰。沿江的居民和世世代代打漁為生的船民，在漓江旅游開發(fā)的過程中不但沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)償，還受到了法律的制裁。沿江乞討的行為被認(rèn)為不顧人格國(guó)格。漓江兩岸百姓為漓江發(fā)展付出了很大的代價(jià)，但漓江的發(fā)展成果他們幾乎沒有享受到 [4]。

3.國(guó)有旅游企業(yè)高管的行政代理人身份與經(jīng)營(yíng)者身份的博弈。國(guó)有旅游企業(yè)的高管基本由政府指派，實(shí)行年薪制，比同等行政級(jí)別的政府官員擁有更多的職務(wù)消費(fèi)和薪水。根據(jù)1999年中共十五屆四中全會(huì)的決定，規(guī)定了“年薪制”、“經(jīng)理人員持股制”等以經(jīng)理人員績(jī)效為基礎(chǔ)的激勵(lì)制度。但因?yàn)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)所有者缺位，這些激勵(lì)制度，實(shí)際上往往成為代理人的自我激勵(lì)。實(shí)際上是一種無約束的激勵(lì) [5]。以北京首旅集團(tuán)為例。集團(tuán)內(nèi)各成員企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)被集中在一批為數(shù)不多的經(jīng)營(yíng)者手中。這些經(jīng)理在行政上隸屬于北京首旅集團(tuán)，是在北京首旅集團(tuán)內(nèi)工作的“國(guó)家干部”，他們都必須服從集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)，這樣就使得集團(tuán)的權(quán)力非常集中。北京首旅集團(tuán)的公司經(jīng)營(yíng)者大都是原北京市旅游局的政府官員，是集團(tuán)改制過程中政府委派的。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者并不是像現(xiàn)代企業(yè)的初衷那樣是通過出資者依據(jù)經(jīng)營(yíng)才能選擇，而是通過行政代理人的行政考核來選擇。政府官員通過身份的轉(zhuǎn)化，獲取了政治管理權(quán)收益和經(jīng)濟(jì)收益，并且在經(jīng)營(yíng)國(guó)有旅游企業(yè)的過程中追求個(gè)人利益的最大化。

通過分析地方國(guó)有旅游企業(yè)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的途徑可以發(fā)現(xiàn)，地方國(guó)有旅游企業(yè)通過其先天與地方政府的緊密關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)過程中與地方政府形成共謀，壟斷地方旅游資源，將本應(yīng)作為公共資源收益于大眾的旅游景區(qū)當(dāng)做謀利的工具。

三、如何實(shí)現(xiàn)地方國(guó)有旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)

愛爾維修認(rèn)為，任何政府都是為了公民共同的幸福，除了多數(shù)公民的幸福外，斷然不可能抱有另外一種目的。亞里士多德把國(guó)家看做是最高的社團(tuán)，其目的是實(shí)現(xiàn)“最高的善”，這種最高的善在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的物化形式就是公共利益 [6]。

1.所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的利益分配的改革。國(guó)有旅游企業(yè)具有盈利目標(biāo)和公共利益目標(biāo)雙重目標(biāo)。在法律的層面這兩個(gè)目標(biāo)是同一的，但是實(shí)際上二者之間是不平衡的。國(guó)家在制定各項(xiàng)政策時(shí)是有所偏重的。在論及國(guó)有企業(yè)時(shí)，學(xué)者們談?wù)摰氖菄?guó)企經(jīng)營(yíng)、成本控制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及委托代理關(guān)系中的技術(shù)問題。而國(guó)有旅游企業(yè)存在的非技術(shù)問題，是國(guó)有旅游企業(yè)在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)模式下能否代表所有者利益，能否在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下合理存在的性質(zhì)問題。討論的是制度性問題方向性問題。缺少有效的制度來體現(xiàn)所有者的權(quán)力，使得所有者法律上擁有所有權(quán)，實(shí)際上卻無法行使相關(guān)權(quán)力。要想使公眾利益得到保障，國(guó)有旅游企業(yè)改革的關(guān)鍵不是所有權(quán)的改革而是所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的利益分配的改革。

2.政企分開。在旅游資源管理中，政府的各級(jí)各個(gè)管理部門都在扮演著兩個(gè)截然不同的角色：一是資源性資產(chǎn)的管理者，二是國(guó)家行政管理者。作為國(guó)有資源性資產(chǎn)的管理者、政府是資源的“代理人”，應(yīng)當(dāng)管經(jīng)營(yíng)、管收益；作為國(guó)家行政管理者，應(yīng)當(dāng)管規(guī)劃、管保護(hù)。因此要真正做到政企分開，政府部門的行政人員不能進(jìn)入旅游企業(yè)任職，政府不再行使對(duì)企業(yè)管理人員的行政任命權(quán)，而是由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在社會(huì)上通過競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)管理人才。而對(duì)于國(guó)有旅游企業(yè)的社會(huì)公益目標(biāo)可以通過建立一定的考核制度，按企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)公益責(zé)任對(duì)旅游企業(yè)的管理人員實(shí)行績(jī)效考核來實(shí)現(xiàn)。

3.建立景區(qū)門票價(jià)格聽證制度。國(guó)有景區(qū)的社會(huì)公益性主要是通過景區(qū)的可進(jìn)入性，即門票的定價(jià)來體現(xiàn)的。現(xiàn)實(shí)中這類景區(qū)出現(xiàn)的上述性質(zhì)定位與門票定價(jià)失衡的原因主要是國(guó)家、公眾和企業(yè)利益目標(biāo)的不一致。國(guó)有景區(qū)的最根本的利益是社會(huì)利益，是國(guó)家利益；最迫切的利益是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂粏栴}；最需要完善規(guī)范的是經(jīng)濟(jì)利益體制，是開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)回報(bào)問題 [7]。要實(shí)現(xiàn)公共旅游資源的根本利益，決不能將門票的定價(jià)權(quán)下放到地方政府或者旅游企業(yè)手中，而是應(yīng)該建立景區(qū)門票價(jià)格的聽證制度。將涉及公共旅游資源的各個(gè)利益主體的代表組織起來，通過社會(huì)媒體的監(jiān)督，在公開、公正、公平的基礎(chǔ)上，充分聽取各方意見，綜合各方利益訴求，設(shè)定合理的價(jià)格門檻。

四、結(jié)論

世界遺產(chǎn)地和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，其所有權(quán)歸全民所有，國(guó)家代表全民行使所有權(quán)，但是國(guó)家級(jí)政府在集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，分不出精力和資金對(duì)這些資源進(jìn)行管理，因此根據(jù)屬地原則，將這些景點(diǎn)的管理權(quán)委托給地方政府。一方面對(duì)這些景點(diǎn)進(jìn)行維護(hù)需要資金，而國(guó)家沒有專項(xiàng)撥款，或者撥款金額不夠，地方政府必須擴(kuò)大財(cái)源；另一方面經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，使得旅游作為第三產(chǎn)業(yè)在地方財(cái)政中所占的比例越來越大，各個(gè)地方政府都在創(chuàng)造條件發(fā)展旅游，政府直接辦企業(yè)，其目的就是為地方財(cái)政服務(wù)。因此，地方國(guó)有旅游企業(yè)從誕生起就以獲得經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)。而公共旅游資源應(yīng)該承擔(dān)的公共福利目標(biāo)被地方政府和國(guó)有旅游企業(yè)所忽略，這與聯(lián)合國(guó)的發(fā)展計(jì)劃是相違背的。本文提出從三個(gè)方面促進(jìn)地方國(guó)有旅游企業(yè)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的利益分配的改革，這項(xiàng)制度的建立對(duì)幫助改善景區(qū)周邊社區(qū)貧困人口的生活水平起到切實(shí)的作用；政企分開，這將觸及一部分在企業(yè)中擔(dān)任高管的政府公職人員的利益，因此推行起來較困難；門票價(jià)格聽證制度，這是目前較容易操作的項(xiàng)目，應(yīng)該積極推行。

一、研究背景

中國(guó)旅游業(yè)正處于黃金發(fā)展期。2009年11月25日《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，提出放寬旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入，優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境、推動(dòng)旅游產(chǎn)品多樣化發(fā)展等五項(xiàng)意見。目前，中國(guó)人均GDP已經(jīng)達(dá)到3 000美元，這是世界旅游界公認(rèn)的旅游業(yè)爆發(fā)性增長(zhǎng)階段。在經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的刺激下，地方政府充當(dāng)著景區(qū)開發(fā)的主體，各區(qū)域爭(zhēng)先恐后地開發(fā)景區(qū)，一時(shí)間景區(qū)供給表現(xiàn)出數(shù)量的激增。中國(guó)旅游景區(qū)的大規(guī)模開發(fā)給國(guó)家和區(qū)域帶來了顯著的綜合效益。大量國(guó)有旅游企業(yè)在地方政府的支持和投入下，重組了地方優(yōu)質(zhì)的景區(qū)資源，參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。

地方旅游企業(yè)在積極發(fā)展地方旅游業(yè)，為地方財(cái)政作出巨大貢獻(xiàn)，并竭力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化目標(biāo)的同時(shí)，出現(xiàn)了一系列問題：（1）作為全民所有的自然山水和世界遺產(chǎn)地被地方政府和旅游企業(yè)作為謀利的主要工具，收取高額的門票，將大多數(shù)工薪階層擋在景區(qū)門外。（2）旅游企業(yè)為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，對(duì)景區(qū)資源過度開發(fā)，使得景區(qū)面臨不可持續(xù)發(fā)展的局面，造成了旅游發(fā)展的代際不公平[1]。（3）地方政府和旅游企業(yè)在開發(fā)景區(qū)的過程中，忽視了作為主要利益相關(guān)者的社區(qū)居民的利益，對(duì)于當(dāng)?shù)刎毨丝谏鏍顟B(tài)的改善沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。地方國(guó)有旅游企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)的公共利益目標(biāo)是什么；如何實(shí)現(xiàn)旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)？

二、地方國(guó)有旅游企業(yè)對(duì)公益目標(biāo)的忽視

1.景區(qū)門票被旅游企業(yè)作為贏利手段。中國(guó)世界遺產(chǎn)地和風(fēng)景名勝區(qū)作為公共產(chǎn)品，承載著社會(huì)福利方面的非經(jīng)濟(jì)功能，不以盈利為主。門票作為一種行政收費(fèi)，不是贏利手段，僅僅是一種管理的工具。旅游資源被政府或者政府委托的企業(yè)經(jīng)營(yíng)并獲取利潤(rùn)，公眾對(duì)于自己應(yīng)有的權(quán)益沒有認(rèn)知或者認(rèn)知不夠，沒有意識(shí)到公共利益被侵犯。政府和國(guó)有旅游企業(yè)將本應(yīng)屬于公眾的利益逐步轉(zhuǎn)化為本部門或者特殊利益團(tuán)體的利益。景區(qū)高價(jià)的門票，旅游景區(qū)被政府和開發(fā)商以投入為由壟斷經(jīng)營(yíng)，而社區(qū)居民沒有分享到利潤(rùn)，還被迫承擔(dān)景區(qū)開發(fā)的外部性 [2]。20世紀(jì)90年代以來，國(guó)家實(shí)行允許景區(qū)門票退稅的政策，把門票當(dāng)做經(jīng)營(yíng)性收入允許景區(qū)自留，以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政供給的嚴(yán)重短缺。顯然，高額門票也因此不僅成為國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)財(cái)政缺口的重要來源，也成為關(guān)鍵的營(yíng)利點(diǎn)。但是人們很少去質(zhì)疑，為什么國(guó)外的國(guó)家公園是開放式的，而中國(guó)的國(guó)民為了接受由國(guó)家公園提供的“欣賞、了解自然文化價(jià)值”的旅游產(chǎn)品要支付高額的門票費(fèi)。

2.通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得壟斷利益。特許經(jīng)營(yíng)是特許人和受許人之間的契約關(guān)系，受許人的經(jīng)營(yíng)是在由特許人所有和控制下的一個(gè)共同標(biāo)記、經(jīng)營(yíng)模式和過程之下進(jìn)行的，并且受許人從自己的資源中對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行投資。① 本文所指的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是由政府機(jī)構(gòu)授權(quán)，準(zhǔn)許特定企業(yè)使用公共財(cái)產(chǎn)，或在一定地區(qū)享有經(jīng)營(yíng)某種特許業(yè)務(wù)的權(quán)利。地方國(guó)有旅游企業(yè)通過支付給地方政府一筆特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，獲得對(duì)某一公共旅游資源進(jìn)行開發(fā)甚至是壟斷開發(fā)的特權(quán)。以桂林市為例：桂林市政府對(duì)漓江旅游資源實(shí)行有償使用，漓江游船數(shù)量由桂林市政府嚴(yán)格控制，每年增加量很少，2001年起新增游船經(jīng)營(yíng)權(quán)采取拍賣方式。凡參與漓江游覽航線經(jīng)營(yíng)的游船，經(jīng)市政府批準(zhǔn)以招議標(biāo)方式取得有償經(jīng)營(yíng)權(quán) [3]。桂林旅游發(fā)展總公司是經(jīng)營(yíng)漓江游船的最大企業(yè)，約占7 000個(gè)客位指標(biāo)，市場(chǎng)份額35％左右，在漓江游覽業(yè)務(wù)中占據(jù)相對(duì)壟斷地位，由于擁有唯一的外事接待碼頭——竹江碼頭五十年的土地使用權(quán)，公司游船在外事接待方面占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)份額始終保持80％以上。與游船的高票價(jià)和企業(yè)的高利潤(rùn)形成對(duì)比的是：漓江竹排泛濫成災(zāi)，漁船、圩渡船違規(guī)經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重。民間的這種違規(guī)做法侵犯了企業(yè)和政府的利潤(rùn)，因此被政府用強(qiáng)制手段加以制止和處罰。沿江的居民和世世代代打漁為生的船民，在漓江旅游開發(fā)的過程中不但沒有獲得應(yīng)有的補(bǔ)償，還受到了法律的制裁。沿江乞討的行為被認(rèn)為不顧人格國(guó)格。漓江兩岸百姓為漓江發(fā)展付出了很大的代價(jià)，但漓江的發(fā)展成果他們幾乎沒有享受到 [4]。

3.國(guó)有旅游企業(yè)高管的行政代理人身份與經(jīng)營(yíng)者身份的博弈。國(guó)有旅游企業(yè)的高管基本由政府指派，實(shí)行年薪制，比同等行政級(jí)別的政府官員擁有更多的職務(wù)消費(fèi)和薪水。根據(jù)1999年中共十五屆四中全會(huì)的決定，規(guī)定了“年薪制”、“經(jīng)理人員持股制”等以經(jīng)理人員績(jī)效為基礎(chǔ)的激勵(lì)制度。但因?yàn)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)所有者缺位，這些激勵(lì)制度，實(shí)際上往往成為代理人的自我激勵(lì)。實(shí)際上是一種無約束的激勵(lì) [5]。以北京首旅集團(tuán)為例。集團(tuán)內(nèi)各成員企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)被集中在一批為數(shù)不多的經(jīng)營(yíng)者手中。這些經(jīng)理在行政上隸屬于北京首旅集團(tuán)，是在北京首旅集團(tuán)內(nèi)工作的“國(guó)家干部”，他們都必須服從集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)，這樣就使得集團(tuán)的權(quán)力非常集中。北京首旅集團(tuán)的公司經(jīng)營(yíng)者大都是原北京市旅游局的政府官員，是集團(tuán)改制過程中政府委派的。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者并不是像現(xiàn)代企業(yè)的初衷那樣是通過出資者依據(jù)經(jīng)營(yíng)才能選擇，而是通過行政代理人的行政考核來選擇。政府官員通過身份的轉(zhuǎn)化，獲取了政治管理權(quán)收益和經(jīng)濟(jì)收益，并且在經(jīng)營(yíng)國(guó)有旅游企業(yè)的過程中追求個(gè)人利益的最大化。

通過分析地方國(guó)有旅游企業(yè)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的途徑可以發(fā)現(xiàn)，地方國(guó)有旅游企業(yè)通過其先天與地方政府的緊密關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)過程中與地方政府形成共謀，壟斷地方旅游資源，將本應(yīng)作為公共資源收益于大眾的旅游景區(qū)當(dāng)做謀利的工具。

三、如何實(shí)現(xiàn)地方國(guó)有旅游企業(yè)的公共利益目標(biāo)

愛爾維修認(rèn)為，任何政府都是為了公民共同的幸福，除了多數(shù)公民的幸福外，斷然不可能抱有另外一種目的。亞里士多德把國(guó)家看做是最高的社團(tuán)，其目的是實(shí)現(xiàn)“最高的善”，這種最高的善在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的物化形式就是公共利益 [6]。

1.所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的利益分配的改革。國(guó)有旅游企業(yè)具有盈利目標(biāo)和公共利益目標(biāo)雙重目標(biāo)。在法律的層面這兩個(gè)目標(biāo)是同一的，但是實(shí)際上二者之間是不平衡的。國(guó)家在制定各項(xiàng)政策時(shí)是有所偏重的。在論及國(guó)有企業(yè)時(shí)，學(xué)者們談?wù)摰氖菄?guó)企經(jīng)營(yíng)、成本控制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及委托代理關(guān)系中的技術(shù)問題。而國(guó)有旅游企業(yè)存在的非技術(shù)問題，是國(guó)有旅游企業(yè)在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)模式下能否代表所有者利益，能否在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下合理存在的性質(zhì)問題。討論的是制度性問題方向性問題。缺少有效的制度來體現(xiàn)所有者的權(quán)力，使得所有者法律上擁有所有權(quán)，實(shí)際上卻無法行使相關(guān)權(quán)力。要想使公眾利益得到保障，國(guó)有旅游企業(yè)改革的關(guān)鍵不是所有權(quán)的改革而是所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的利益分配的改革。

2.政企分開。在旅游資源管理中，政府的各級(jí)各個(gè)管理部門都在扮演著兩個(gè)截然不同的角色：一是資源性資產(chǎn)的管理者，二是國(guó)家行政管理者。作為國(guó)有資源性資產(chǎn)的管理者、政府是資源的“代理人”，應(yīng)當(dāng)管經(jīng)營(yíng)、管收益；作為國(guó)家行政管理者，應(yīng)當(dāng)管規(guī)劃、管保護(hù)。因此要真正做到政企分開，政府部門的行政人員不能進(jìn)入旅游企業(yè)任職，政府不再行使對(duì)企業(yè)管理人員的行政任命權(quán)，而是由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在社會(huì)上通過競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)管理人才。而對(duì)于國(guó)有旅游企業(yè)的社會(huì)公益目標(biāo)可以通過建立一定的考核制度，按企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)公益責(zé)任對(duì)旅游企業(yè)的管理人員實(shí)行績(jī)效考核來實(shí)現(xiàn)。

3.建立景區(qū)門票價(jià)格聽證制度。國(guó)有景區(qū)的社會(huì)公益性主要是通過景區(qū)的可進(jìn)入性，即門票的定價(jià)來體現(xiàn)的。現(xiàn)實(shí)中這類景區(qū)出現(xiàn)的上述性質(zhì)定位與門票定價(jià)失衡的原因主要是國(guó)家、公眾和企業(yè)利益目標(biāo)的不一致。國(guó)有景區(qū)的最根本的利益是社會(huì)利益，是國(guó)家利益；最迫切的利益是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂粏栴}；最需要完善規(guī)范的是經(jīng)濟(jì)利益體制，是開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)回報(bào)問題 [7]。要實(shí)現(xiàn)公共旅游資源的根本利益，決不能將門票的定價(jià)權(quán)下放到地方政府或者旅游企業(yè)手中，而是應(yīng)該建立景區(qū)門票價(jià)格的聽證制度。將涉及公共旅游資源的各個(gè)利益主體的代表組織起來，通過社會(huì)媒體的監(jiān)督，在公開、公正、公平的基礎(chǔ)上，充分聽取各方意見，綜合各方利益訴求，設(shè)定合理的價(jià)格門檻。

四、結(jié)論

世界遺產(chǎn)地和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，其所有權(quán)歸全民所有，國(guó)家代表全民行使所有權(quán)，但是國(guó)家級(jí)政府在集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，分不出精力和資金對(duì)這些資源進(jìn)行管理，因此根據(jù)屬地原則，將這些景點(diǎn)的管理權(quán)委托給地方政府。一方面對(duì)這些景點(diǎn)進(jìn)行維護(hù)需要資金，而國(guó)家沒有專項(xiàng)撥款，或者撥款金額不夠，地方政府必須擴(kuò)大財(cái)源；另一方面經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，使得旅游作為第三產(chǎn)業(yè)在地方財(cái)政中所占的比例越來越大，各個(gè)地方政府都在創(chuàng)造條件發(fā)展旅游，政府直接辦企業(yè)，其目的就是為地方財(cái)政服務(wù)。因此，地方國(guó)有旅游企業(yè)從誕生起就以獲得經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)。而公共旅游資源應(yīng)該承擔(dān)的公共福利目標(biāo)被地方政府和國(guó)有旅游企業(yè)所忽略，這與聯(lián)合國(guó)的發(fā)展計(jì)劃是相違背的。本文提出從三個(gè)方面促進(jìn)地方國(guó)有旅游企業(yè)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的利益分配的改革，這項(xiàng)制度的建立對(duì)幫助改善景區(qū)周邊社區(qū)貧困人口的生活水平起到切實(shí)的作用；政企分開，這將觸及一部分在企業(yè)中擔(dān)任高管的政府公職人員的利益，因此推行起來較困難；門票價(jià)格聽證制度，這是目前較容易操作的項(xiàng)目，應(yīng)該積極推行。