關于強化高等學校會計監督的思考

　　摘要：近年來，發生在高等學校領域違反財經法紀的案件呈上升趨勢，傳統“清水衙門”的平靜正在被打破。正因如此，也使得財務管理在高等學校辦學中的地位和作用更加突出，從而使得強化高等學校會計監督的作用尤為迫切。本文分析了高等學校會計監督的內容，并針對當前高等學校會計監督存在的主要問題及原因分析，就強化高等學校會計監督提出一些思考。
　　關鍵詞：高等學校 會計監督 內部控制
　　中圖分類號：F231文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2012）09（b）-0176-03
　　我國的《會計法》規定，會計主體必須建立和完善與新形勢要求相適應的三位一體的會計監督體系。當前，高等學校會計監督主要采取單位內部會計監督、主管部門監督和政府審計監督等三位一體的會計監督模式。高等學校會計監督中內部會計監督是基礎，建立健全內部會計監督制度是高等學校的法定義務，是為了保證高等學校管理目標的實現，保證高等學校各項經濟活動符合效益原則，保證高等學校各項經濟活動在法定范圍內進行，提高高等學校管理水平和效率。
　　1 高等學校會計監督的內容
　　根據會計法的有關規定，從強化內部控制的要求出發，高等學校會計監督制度應包括如下內容。
　　1.1 明確會計事項相關人員的職責權限
　　《會計法》規定，“記賬人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約”。具體要求是。
　　（1）經濟業務事項、會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員、記賬員的職責權限應當明確，做到職權明確，程序規范，責任清楚，避免因職責不清相互扯皮推諉，甚至越權行事，造成管理失控。
　　（2）記賬人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員要實行職務分離。職務分離是內部控制的重要手段之一，可以有效防止因權限集中、職務重疊而造成的貪污、舞弊和決策失誤。
　　（3）記賬人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員應當相互制約。相關人員之間相互制約與職務分離既有聯系也有區別。職務分離是相互制約的前提條件，但實行職務分離并不表明就能夠相互制約，如果沒有賦予各職務崗位人員相應的職權，就無法進行相互制約。因此，在明確記賬人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限時，不僅要考慮職務分離的要求，還要考慮上述職務崗位的人員之間能夠相互制約，如采取互查、抽查等方法，將失誤、舞弊等問題控制到最低限度。
　　1.2 明確重要經濟業務事項的決策和執行程序
　　《會計法》規定，“重大對外投資、資產處置、資金調度和其他重要經濟業務事項的決策和執行的相互監督、相互制約程序應當明確”。
　　重大對外投資、資產處置、資金調度等經濟業務事項，既是各高等學校重大的經濟活動，也是財務管理的重要方面，決策和執行的程序不明確，缺乏有效的監督和控制，不僅影響國家、高等學校和社會公眾利益，也會削弱財務會計管理職能，并影響會計秩序和會計資料的質量。因此，應當明確決策和執行的相互監督、相互制約程序，并體現相互監督、相互制約的要求。在執行中我們應該注意以下兩點：一是決策和執行的程序應當明確，做到公開化、制度化、規范化，二是決策和執行程序中應當體現決策人員與執行人員之間能夠相互監督、相互制約，既要防止權限過于集中，也要防止政出多頭、各行其是。在這方面高等學校教訓很多：如創辦校辦產業，個別高等學校領導不做可行性研究，腦子一熱，幾十萬、幾百萬的資金投出去，血本無歸，致使影響高等學校教育事業的發展；還有的高等學校部門負責人內外勾結，把花費大量資金購買的固定資產以低價處置，獲取私利……強化高等學校會計監督，明確重要經濟業務事項的決策和執行程序，會避免此類事項的發生。
　　1.3 明確進行財產清查的范圍、期限和組織程序
　　《會計法》規定，各單位在內部會計監督制度中應當明確“財產清查的范圍、期限和組織程序”。
　　《會計法》明確要求，高等學校不僅要建立財產清查制度，而且要明確規定財產清查的范圍、期限、組織程序，保證財產清查制度得以具體落實，也為有關管理部門監督檢查財產清查制度建立和執行情況提供可靠依據。財產清查制度是通過定期或不定期、全面或部分地對各項財產物資進行實地盤點和對庫存現金、銀行存款、債權債務進行清查核對的一種制度。財產清查，既是加強財產物資管理的一項重要制度，也是會計核算工作的一項重要制度。通過財產清查，改善和提高高等學校財務管理水平，保護財產的安全與完整；通過財產清查，可以確定各項財產的實存數，以便查明實存數與賬面數是否相符，并查明不符的原因和責任，制定改進措施，做到賬實相符，保證會計資料的真實、完整。
　　1.4 明確對會計資料進行內部審計的方法和程序
　　《會計法》明確規定，“對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確”。
　　內部審計是在一個組織內部對各種經營活動與控制系統的獨立評價，以確定既定的政策和程序是否貫徹，建立的標準是否遵循，資源的利用是否合理有效，以及單位的目標是否達到。
　　《會計法》要求在單位內部應當有除會計機構、會計人員以外的專門機構或人員對會計資料進行再監督，有內部審計機構或內部審計人員的單位，該項工作應由內部審計機構或內部審計人員進行；沒有設置內部審計機構或內部審計人員的單位，也可以由其他負責監督的機構、人員進行。內部審計既是內部控制的一個組成部分，又是內部控制的一種特殊形式，一般包括內部財務審計和內部管理審計。內部審計對會計資料進行的監督和審查，不僅是內部控制的有效手段，也是保證會計資料真實、完整的重要措施。
　　2 高等學校會計監督存在的問題
　　高等教育事業的發展，使高等學校資金使用規模不斷擴大，雖然高等學校相繼建立了相關的監督制度，在會計監督體系逐漸建立和完善過程中取得了長足發展，但在具體工作中還存在一些問題。
　　2.1 宣傳不夠，認識不足
　　《會計法》賦予了單位主管領導、單位會計人員財務監督的神圣使命，然而，在具體工作中，個別高等學校還沒有充分認識到財務監督的重要性，宣傳學習和貫徹實施《會計法》、《高等學校財務制度》等相關法律法規不到位，削弱了高等學校的會計監督力度。
　　（1）一部分高等學校負責人缺乏會計監督意識，法律觀念淡薄，職業風險意識不強，對內部會計控制的重要性和緊迫感認識不夠，甚者個別領導自我管制能力較差，一紙“白條”、“一支筆”簽批的超標準的招待費、餐費、變相名目費用等硬要報銷，導致會計監督制度有據難依，造成會計監控制度形同虛設。
　　（2）會計人員是在財務負責人、學校黨政“一把手”領導下開展工作的，仍經常面臨“頂得住的站不住，站得住的頂不住”的尷尬局面。個別會計人員認為會計工作就是收收支支，而資金的支配應該是負責人說了算，認為領導簽字，我就照辦，我不負責，使會計監督有名無實；或者是會計人員出于個人前途（如其聘用、提拔、晉級等）的考慮，在處理局部利益和全局利益的情況下，很難進行有效監督。
　　2.2 制度不全，監督不力
　　高等學校會計監督制度由過去的不為人所重視，到今天的問題不斷，其中重要原因是制度不健全，監督不力。比如：收費不按國家規定，亂收費現象屢禁不止；創收不納入學校財政，成為搞福利、搞腐敗的源頭等，都是缺乏制度和不執行制度所造成的。①
　　（1）高等學校會計監督制度不完善。有的表現在不注重制度建設，會計監督無據可依，存在管理“死角”，未能有效“制度防腐”。有的表現在組織機構職責權限界定不清、不相容職務未能分離等方面，致使違規調撥、轉移資金等行為有隙可乘。比如有些教育資金名義上用于支持校辦企業，實則是為了轉移資金或被各種名義“合法”套取，為小集團牟利。
　　（2）高等學校會計監督制度落實不到位。一些高等學校雖已建立了會計監督體系，卻形同虛設，沒有得到有效地實施，財務管理及會計工作本身均處于監督不力的狀態。例如，一些高等學校橫向科研經費報銷范圍控制較寬松，課題費用報銷審核不嚴，有些報銷的費用沒有限定金額，購買辦公用品缺乏購貨清單等，如2011年，廣東某高等學校某著名教授，身兼三個省級科研項目負責人，為了把科研經費挪作己用，甚至購買大量的餐票、火車票飛機票用于科研經費報銷，并通過賄賂財務經辦人員放松審核，違規套取課題費用三百多萬元，事發后受到了黨紀政紀的嚴肅處理。還有少數高等學校二級創收單位隱瞞收入，私設“小金庫”，甚至侵吞公款、行賄受賄等；個別財產物資內部監督薄弱，存在只重視固定資產采購、驗收管理，松怠使用監管和報廢清繳管理等問題。
　　2.3 管理不嚴，素質不高
　　人事管理不嚴，隊伍建設不力，將會導致會計人員整體素質下降；人員素質下降，反過來又負面影響整個會計監督隊伍的管理水平。會計工作是一項內容豐富、涉及面廣、具體繁瑣且極為重要的經濟管理工作，要求會計人員必須具備相應的財務會計專業知識和職業道德意識。當前，一些高等學校會計部門的設置、會計人員的配備卻仍然停留在簡單的會計核算功能上，財務管理薄弱。
　　由于我國當前整個社會人事環境相對復雜，所以在許多高等學校的會計用人上的問題非常突出，有的人不具備所應有的工作能力和業務素質，但由于人情或金錢所致而到了會計工作崗位；有的單位領導在財務問題上有所企圖或自身不清，理所當然地要選聽話的人，即所謂“親信”。為此，使得會計工作崗位卻成了所謂領導的人，這些人出于“感恩戴德”，不從會計工作規范出發，而一味地唯領導意志行事。另外，也有某些會計人員，為了保住自己的位置，或謀到更高更好的位置，知法犯法，不惜人格向領導、向對自己有利益的人靠近。
　　會計人員自身素質不高也是影響有效實施會計監督制度的重要因素。會計人員素質低有兩種情形：一是由于會計人員業務素質低，不能辨別真偽，缺乏敏感性和分析能力，而導致反映經濟活動的會計信息失真；二是職業道德水準低，對不正之風不能堅持原則，甚至與違法亂紀者同流合污，為個人利益損害國家和高等學校的利益。
　　3 高等學校會計監督存在問題的原因分析
　　高等學校會計監督存在問題的原因主要有以下幾點。
　　3.1 會計職能存在重視會計核算職能，輕視會計監督職能的現象
　　現實環境中，會計人員是單位的一員，職務、崗位相對固定，會計人員的“端誰的碗，服從誰管”的思想意識根深蒂固，現實中還不能實現體制突破。有些會計人員從自身利益考慮，一味按領導意圖辦事，對一些不真實、不合法的違法收支只是順從；甚至個別會計人員知法犯法，與違法者同流合污，參與違紀。另外，會計的身份決定其只注重記賬、算賬、報賬的核算職能，而無法嚴格執行會計監督職能。會計人員是“運動員”，又是“裁判員”，如何監督？如何把握尺度？會計人員在日常工作中是處在一個尷尬的位置。因此，一些部門和單位受局部利益或個人利益的驅動，違規違紀，弄虛作假的現象時有發生，造成會計工作秩序混亂，監督不力，給高等學校內部有些人貪污、挪用公款、非法侵占財產的行為帶來了便利，給職務犯罪以可乘之機。
　　3.2 我國會計監督法律約束機制不健全，使得會計不能有效的行使其監督職能
　　近年來，隨著教育體制改革的深化，一些高等學校的會計核算方法根據新《會計法》和相關的行政法規、規章等作了相應的改變。但是，相關的配套規章制度卻沒有跟上，沒有及時更新會計監督和內部控制制度，致使高等學校會計監督的制度建設滯后，存在“新制度、老觀念、老辦法”現象。比如，有的學校在新的財務制度運行之后，仍按傳統原始的方法來進行財務核算審核，沒有進行不相容職務相互分離的控制，仍然由出納進行審核、開支；或者所有財務用章由出納一人保管等，使會計監督存在很多法律漏洞，這使會計監督和規章制度成為“空中樓閣”，大大降低了會計監督和內部控制的公正性和權威性。
　　3.3 對高等學校負責人的約束機制不健全，阻礙了會計的有效監督
　　個別高等學校領導對內部會計控制的重要性認識模糊，害怕內部會計監督會束縛、控制他們分管的事務，使自己難以隨意辦事，難以施展才能。對內部會計控制的重要性和緊迫感認識不夠，導致會計監督制度有據難依，造成內部會計監控制度形同虛設。個別甚者為了追求自身短期利益最大化，指使、授權會計機構、會計人員做假帳，偽造會計憑證，辦理違法會計事項，從而使得會計工作受制于管理當局，不能獨立行使其監督職能，破壞了正常的會計工作。
　　4 強化高等學校會計監督的建議
　　隨著高等教育事業的不斷發展，財務管理在高等學校辦學中的地位和作用更加突出，從而使得強化高等學校會計監督的作用尤為迫切。“如果不采取一些有效的措施，各高等學校的辦學質量肯定會因此而受到進一步的影響。”②針對當前高等學校會計監督存在的主要問題，筆者就強化高等學校會計監督提出一些建議。
　　4.1 提高認識，建立健全會計監督體系
　　《會計法》規定“各單位應建立健全本單位會計監督制度。”并且具體規定了單位會計監督制度應該符合的“四項要求”，為單位制定會計監督制度指明了方向。因此，各高等學校應當樹立明確的內部會計控制和會計監督意識。目前，高等學校財務管理在制定內部監控制度中，主要應掌握以下五個方面。
　　（1）各高等學校應從校長和黨委書記做起，認真學習和大力宣傳《會計法》、《高等學校財務制度》等相關財經法律、法規，明確各個層次的負責人為本部門會計行為的責任主體，強化其監督意識，促使單位會計監督制度化、程序化和規范化。
　　（2）內部監督程序化。要對主要業務的監督，制定授權、批準、執行、記錄、檢查等控制程序，特別是物資設備采購、基建項目招投標、學生招生及收費等。如學校可以建立統一的集中采購制度和物資供應制度，統一采購，集中管理，只給各部門經費指標，不給采購權，學校成立采購領導小組。實行政府采購是控制虛假支出的有效途徑，大項支出要實行公開的招投標制度。
　　（3）堅持“不相容職務必須分離”的原則，嚴格落實業務操作和授權制度對會計工作各崗位的明確分工，形成崗位之間的輪換制度和崗位考核制度，增加崗位間的約束力；加強會計信息的監督，建立各種查詢、監控、督導系統，發揮現代信息工具方便、快捷的特點，提高監督效率，避免因會計信息失真而導致決策失誤等現象的發生。
　　（4）加強高等學校內部審計工作，保證對會計資料定期進行內部審計，并不流于形式。對會計資料定期進行內部審計是由單位獨立于財會部門之外的專職人員進行的審計，主要對本單位及其所屬單位的財務收支和有關經濟活動的合法性、合理性進行內部審計監督。建立內部審計制度有助于高等學校加強內部會計監督和管理，自覺遵紀守法，力求國有資產保值增值，提高資金使用效果，提高經濟效益。
　　（5）加強民主監督。發揮教代會、工代會的監督職能。作為校務公開的一部分，學校每年都在教代會、工代會上作財務工作報告，匯報學校每年的財務收支情況、財務狀況及經費使用效益情況，接受教職工的監督。
　　4.2 建立和健全各級經濟責任制，強化對領導經濟行為的約束
　　《高等學校財務制度》規定：“建立和健全各級經濟責任制和建立健全財務主管人員離任，審計制度是實施財務監督的主要內容。”明確單位負責人的會計責任主體地位，是確保會計信息真實的關鍵。
　　（1）作為高等學校負責人，應對本高等學校的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，應當保證會計機構、會計人員依法履行職責，不得授意、指使、強令會計機構、會計人員違法辦理會計事項，這就加強了高等學校負責人為高等學校會計行為的責任主體地位，為會計工作者明確行使會計監督職能提供了保障。
　　（2）作為會計責任主體的責任人，不但要懂管理、懂業務、還要懂財務、懂會計，熟悉有關財經法規，對自己負責，對學校負責，對法律負責。
　　（3）規范大額度資金審批制度。高等學校應建立健全重大投資項目論證會制度，規范學校大額度資金使用的審批制度和程序，重大經費使用必須經校（院）長辦公會或黨委會集體討論決定，加強集體決策的權威性，防止片面性，避免個人包辦和無人負責的不良趨向，減少職務犯罪。
　　（4）在高等學校建立起一套完整的會計監督獎懲制度。明確各高等學校會計監督的職責范圍、內容和目的，明確不認真履行會計監督的主要負責人的懲罰制度，對在會計監督工作中作出突出貢獻的相關會計機構、會計人員實施獎勵。建立財會人員的舉報制度和監督獎勵基金制度，對檢舉揭發違反財經法規、挪用公款、私設小金庫、偷稅漏稅等行為的財會人員進行鼓勵。
　　4.3 加強隊伍建設，提高人員素質
　　建設一支強有力、高素質的會計人員隊伍，全面提高會計人員素質，直接關系到會計制度的有效貫徹執行，左右著一個高等學校的財務管理水平，影響到高等學校的會計監督的有效運行。是保證會計信息及時準確，資金運行正常有序的前提。
　　（1）加強會計人員隊伍建設，任人唯賢，唯才是舉，建立和完善好的用人制度，用好的程序選人，選作風好的人。嚴肅糾正和清除會計人員隊伍中的諛媚之風，對那些用“以諛言討得上司的歡喜，用物利換取上司的信任”的人堅決給予抵制。
　　（2）提高會計人員的專業業務素質。高等學校的會計人員必須具備會計上崗證，具備財會專業的專業理論基礎知識，全熟悉高等學校的財務會計業務，了解國家財經政策和學校財務管理規章制度規定，以適應高等學校會計發展的需要。要求財務人員必須熟練掌握記賬、算賬、會計電算化技術等方法和能力；要求財會人員會預測、會編制計劃、會編制與執行部門預算、會分析和解決疑難問題。因此，學校要逐步建立健全會計人員教育培訓制度，要把會計人員的學習培訓納入到制度化、法制化、規范化的軌道，應按照財政部《會計人員繼續教育暫行規定》的有關內容，每年安排會計人員分層次、分期分批地培訓學習，切實幫助他們提高素質、積累經驗、更新知識。
　　（3）提高會計人員的職業道德素養。通過開設職業道德教育課、過組織學習生活、加強政治理論學習等培養職業道德觀，自覺提高品德修養，增強熱愛本職工作的意識，自覺地抵制不良社會風氣，樹立起遵紀守法，廉潔自律，忠于職守，嚴格監督，實事求是，優質服務的良好職業道德。要做到辦事按程序，手續守規范、服務要熱情.對事不對人，工作要到位。
　　建立和完善高等學校會計監督制度是加強當前高等學校財經工作的重要內容。我們只有認真重視高等學校會計監督制度建設，有效實施會計監督制度，才能不斷提高教育經費管理水平和使用效益，保證高等學校改革和發展順利進行。
　　參考文獻
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　　注釋
　　①吳艷波.淺談完善高等學校內部會計控制的對策與措施[J].經濟師，2011（9）.
　　②袁貴仁，在全國教育改革工作會議上的講話[R].北京：中華人民共和國教育部，201