官員和人民都自私 誰主導改革誰獲利

　　改革開放三十年，中國取得了令人矚目的成就，不僅經濟迅速增長，立法體系也初步形成，法治理念深入人心。然而，近年來，改革也出現了不少問題，甚至某些成就本身就是產生問題的原因。
　　未來改革之路怎么走、如何保證改革越改越好而非越改越糟，是整個中國社會面臨的根本問題。
　　一項改革的“好”就在于其促進人民的利益，所謂的“糟”即意味著損害人民的利益。問題在于，什么決定了改革的“好”或“糟”？絕大多數人都是“理性自私”的，官員有官員的理性，百姓有百姓的理性，任何理性人都首先會做對自己有利的事，因而誰是改革的主導者，改革就對誰有利。因此，要讓改革對人民有利，人民必須成為改革的主導者，至少是參與者。只有在人民的主導和參與下，改革才能越改越好；反之，如果官員主導了改革，人民不能通過憲政制度有效防止官員濫用公權和貪污腐敗，那么官員就難免利用改革為自己謀利，而這樣的改革只能越改越糟。
　　政府主導改革的危患
　　然而，近20年的改革恰恰是由政府主導的。1993年起實行的干部考核體制將官員命運和改革力度巧妙結合起來，GDP成了評價官員政績的主要標準。作為客觀經濟數據，GDP確實和地區經濟發達程度及人民生活水平相關，但是一旦成為考核官員政績的主要標準，GDP增長不僅未必等同于社會財富增長，而且可能成為社會畸形發展的代名詞，進而蛻變成各級官員為自己謀利的工具。
　　GDP思維表面上看是重視社會發展，實際上由此帶來的盲目“發展”和公權濫用是中國社會穩定的最大威脅。在經濟發展成為“硬道理”的前提下，各級干部想方設法、不擇手段提升本地GDP數字，其訣竅除了招商引資，就是城市改造和農村城市化。各地政府大肆征地拆遷，美其名曰“發展”，實質則常常是擾亂社會正常生活秩序和經濟自由發展規律，結果不僅造成環境惡化、資源浪費，而且因為濫征亂拆、克扣補償而產生大批失地農民、城市“釘子戶”和未安置移民，由此引發大量“上訪”和群體性沖突。
　　從這個角度看，2001年施行的《城市房屋拆遷管理條例》就是一次缺乏人民參與下發生的制度倒退；它在沒有廣泛征求民意的情況下，將原先的實物補償改為貨幣補償，取消了先安置、后拆遷的原則，并授予地方政府和開發商不受控制的征地拆遷權力，形成了根深蒂固、難以撼動的地方既得利益堡壘，同時造成全國成千上萬唐福珍式的個人悲劇和群體沖突。這些沖突和悲劇充分驗證了一條簡單道理：一旦人民缺位，那么改革必然停滯甚至發生倒退。在沒有人民參與的政府主導下，即便良好的制度改革也會變形。1994年的分稅制改革被普遍認為是對中國稅制的重要完善，有人甚至將其譽為中國的“財政聯邦主義”。但是，分稅制不僅沒有像通常的財政聯邦主義那樣強化地方自治，反而一舉扭轉了國家財政總收入占GDP比例以及中央財政占總財政比例逐年下降的雙重趨勢，開啟了這兩個比例逐年上升的“國進民退”時代，成為強化中央財政和國家作用的制度基礎，為“土地財政”埋下了禍根。這次良性的稅制改革造成了不少地方入不敷出的分配后果，促使地方政府以“發展”的名義通過征地拆遷、壓低補償等途徑再次向人民伸手。
　　事實上，如果沒有人民參與，整個公共財政必然淪為政府官員的私人“小金庫”。
　　我們看到，政府該投入的社會保障、醫療保險、義務教育、生產安全、環境保護、食品衛生等民生亟需的諸多領域遠沒有達到適當投入，大量資金卻流向了“維穩”、“三公”消費、豪華辦公樓乃至官員個人灰色收入等制度缺陷本身造成的問題“黑洞”。即便對于公開的財政預算和開支，也很難弄清那些粗線條的數字究竟意味著什么——醫療開支是用在了緩解看不起病的農民們的疾苦，還是用在了離休干部療養上面？政府財政支持的經濟適用房是幫助了城市低收入家庭，還只是為特權階層獲得二套甚至多套房產提供了方便？在財政預算不受人民有效監督的情況下，取之于民的稅錢自然不會用之于民。人民為國家財政付出了成本，但是并沒有嘗到充分的好處；在退休、下崗、看病(有時是因“結石奶粉”、艾滋輸血或環境污染致病)、為子女教育繳納學費的時候，他們不得不再次透支在還貸和通脹后所剩無幾的積蓄。如果經濟改革不完善造成的盲目發展、社會不公或資源浪費會使我們失去和諧生存的物質環境，那么教育改革的退步會使我們失去這個國家的精神和希望。作為計劃經濟思維的“最后堡壘”，中國教育體制更讓我們看到一幅越改越糟的直觀圖景。不僅基礎教育水平在全國各地千差萬別，尤其是在城鄉之間天壤之別，廣大農民工子女也無法和城里的孩子分享同等質量的義務教育，而且大學招生地域歧視使高等教育機會本來就極其稀缺的許多欠發達地區雪上加霜。由于國立名牌大學大都集中在京滬等大城市，而這些大學一直對本省市考生實行特殊錄取標準，其錄取本地考生的比例比外地高幾十倍甚至數百倍。由于農業比重高、考生基數大的省份是首當其沖的地域歧視受害者，而這些地區吸收本地考生的高等教育資源尤其稀少，知名大學農村學生數量連年下滑便成了自然現象。近年來，一些發達省市實行的“自主命題”改革，以及一些重點大學實行的“自主招生”改革，在地域歧視的招生考試體制下，很可能加劇地域歧視乃至本地不同高中之間的歧視。而地域歧視、“高考移民”以及特權階層加分舞弊等亂象愈演愈烈，而究其根本原因，仍然是深受歧視之害的全國人民不能有效參與招生考試制度改革。
　　讓人民有效參與改革
　　由此可見，凡是進步的改革都離不開人民的有效參與。事實上，1978年啟動的經濟改革本身充分證明了這一點。
　　近年來，少數地方的公民積極要求參與影響地方民生的重大決策，促成了官民良性對話并取得了良好效果。政府對民意的尊重多少是被“逼”出來的，而事后都應該慶幸事件的圓滿結局；雖然官民對話乃至對峙看上去有點“不和諧”，但是總比自焚、群體暴力沖突、大規模上訪或事故發生后被迫“引咎辭職”和諧得多。
　　然而，在更多的地方，公民主動參與的動力和壓力都還遠遠不夠，以至地方官員在決策過程中依然我行我素、獨來獨往、閉門造車。如此在政府主導下形成并強力推行的政策自然未必符合多數民意，而更可能只滿足官員自己和少數特權集團的利益。這樣的改革之所以不僅沒有越改越好，反而越改越糟，以至最后鬧得民怨沸騰、悲劇叢生、沖突四起，實在是改革的性質本身就已先天決定的。
　　要使中國今后的改革越改越好，人民必須能有效參與改革進程。要讓人民參與，首先要讓人民講話；無論是否是官員愛聽的話，都得讓人民說出來。否則，人民如何表達民意？執政者又如何了解真正的民意？因此，要讓人民暢所欲言，就要尊重人民受《憲法》第35條保障的各種言論自由。
　　其次，還要通過各種渠道保證民意受到政府的重視。當前，要做到這一點更難，因為各級人大的選舉和運行尚不規范，各級官員都唯上不唯下。盡管如此，中央也還是可以采取諸多措施促進公民參與，至少應廢除造成中國社會非正常發展的GDP考核制度。即便仍維持自上而下的政績考核體制，也應該從考核指標中刪除“地方GDP”這個中國發明的概念，并讓當地人民的實際收入和滿意程度發揮更大的作用。（摘自《中國改革》）