關于環保領域責任追究工作有關問題的思考

作者簡介：曹偉（1985—），男，湘潭大學公共管理學院MPA。

中圖分類號：D922168 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2012）11-0000-01

近年來，郴州市紀委認真開展環境保護領域專項治理，嚴肅查處了一批違法排污、違規審批的案件，對一批責任人員進行了嚴肅處理，但是，仍然存在一些地方污染比較嚴重、責任追究不到位，效果不明顯的問題。市紀委執法室對此問題進行了認真調研，就此類責任追究效果不佳的問題進行了思考。

所謂責任追究，就是對黨員和行政監察對象在履行職責過程中，違反法律、法規及有關制度，給國家、社會和人民群眾造成較大損害或嚴重后果的行為進行懲戒處理。

近幾年來，我國的責任追究越來越規范，越來越嚴厲，追究的級別越來越高，但現實責任追究效果并不明顯。總的來看，我們不能把責任追究當成能解決所有問題的靈丹妙藥，也不能認為目前的責任追究沒有起到任何作用，必須肯定主流，不斷完善。造成當前責任追究效果欠佳的主要原因有：

一、行業管理體制責任不明確，造成被追究責任主體界定難度大

被追究責任主體有：企業責任主體和行政管理責任主體。

在企業責任主體中，我們追究的往往只是企業管理責任，而企業經營受益者雖然主導著企業經營的方式和方向，但由于其不直接參加管理，對其的追究往往很難到位。如煤礦企業老板是真正的受益者，但出了事故由礦長及管理人員做替死鬼坐牢，自己平安無事。

在行業管理責任主體上，我國經濟社會行業管理體制中存在嚴重的政出多門、多頭管理的現象。相關管理部門有權都想要，責任都不想承擔，部門和崗位責權利分配不公平、不對等，有責無權、有權無責的現象嚴重。如在安全生產方面，管理和生產一線崗位責任是最重的，但一線崗位權利是最小的，以一線崗位的權利難以履行其職責。又如按屬地管理原則，鄉鎮是安全生產的責任主體，安全事故的主要原因是非法違法生產和事故隱患排查整治不到位。但現實中鄉鎮既無執法權又無安全生產檢查必備的技術力量來保證安全生產，事故責任追究中，把鄉鎮作為一個重要的必須的責任主體，鄉鎮在履行職責上，可能是盡了力，但是仍然有些相關干部由于安全事故一年內多次受到追究。造成鄉鎮安全生產隊伍極不穩定。而這種隊伍的不穩定反過來又會影響到安全形勢。又如鄉長是安全生產第一責任人，實際上鄉鎮任何事書記說了算。

二、責任追究機制不科學

一是我們目前的責任追究機制尤其是在安全生產領域存在嚴重的缺陷，過分強調對結果追究，缺乏科學的評價機制，不出事故，不論履職情況如何一般都不會追究，出了事故，只是看結果，不看崗位履職情況和崗位履職情況與事故發生是否存在必然聯系都要追究。二是追究制度上過分強調無行為過錯追究，造成行為過錯追究不到位。如我市出臺的《關于切實加強當前煤炭安全生產工作的幾點意見》中明確規定：凡因日常巡查不到位、非法礦反彈整治不及時，一經查實，鄉鎮黨政領導一律先行就地免職，像這樣的追究辦法就是說出了事不管任何情況，不管有無失職行為、不管有無行為過錯，也可以不用調查取證，可以直接進行追究。方法是簡單，但準確度難以保證。實際工作中難以實施。過分強調無行為過錯追究往往使對行為過錯的追究被淡化和放松了。三是責任追究自由裁量權較大，影響了責任追究的準確性。領導重視程度和社會輿論對事故處理范圍和處理程度有很大的影響，不同的時期、不同的重視程度處理問責事故中就會出現不同的結果。四是責任追究調查和處理機制不完善。如安全生產責任追究是按事故等級由各級政府組成的聯合調查組進行調查。調查組成員不穩定，工作能力、技術、水平、素質不同，工作態度也不同，必然造成不同的調查結果。我們在事故調查中經常會出現該有責任的沒有被追究的結果。另外我們基本上沒有一個成型的處理機制，有些事故的處理走程序要走一年多。這種時間差造成處理時間上的滯后，嚴重影響責任追究的效果。

三、是責任追究體制未理順，追究主體與責任主體存在是同一主體的現象

目前的責任追究體制中，行業管理部門既是責任追究主體又是責任主體，不管環境污染事故、生產安全事故，行業行政管理部門都參加事故調查，并存在較大的話語權。按照行政監察法，紀檢監察機關主管全國的行政監察工作，是實施責任追究的主體單位，由于紀檢監察機關缺乏行業管理知識，市場上中介機構缺位，致使事故發生的直接原因都由行業行政主管部門參與調查，行業行政主管部門既是運動員又是裁判員，如安全生產管理部門既是安全生產的責任主體又是責任追究的主體。于是我們經常會在電視上看到安監局長在電視上拍桌打椅斥問出了事故是誰的責任的可笑畫面。因此責任追究過程中表現的行業管理部門保護主義尤為嚴重，嚴重影響到責任追究的準確性，在今年嘉禾血鉛事故的調查中，上級環保部門一直反對嚴厲追究縣級環保部門的責任，強調是政府的失職就是體現。

四、責任追究停留在表面，難以觸及體制機制的深水區

1、目前我們的責任追究只是在表面，難以觸及體制及政策的層面。如某縣財政較為困難，政府默許或暗中鼓勵違法生產是事故發生的主要原因，出了事故我們也只能追究到鄉鎮及主管部門，很難追究到縣政府默許違法生產的問題上。

2、責任追究很少觸及行業管理主體與企業主體背后形成的利益鏈。如在安全生產方面現在存在“國家的資源、老板的錢袋子”，“百姓遭殃、政府貼錢”的狀況，土地、礦產是國家的資源，老板開發開采賺錢，出了問題或事故，百姓遭殃，政府拿錢善后，進行整治。但是為什么政府寧愿冒著風險也不愿將違法企業“打死打絕”，是因為背后往往有一條利益鏈的存在。這條利益鏈往往一端系著企業礦主一端系著政府財政收入或管理者的口袋。在我們的事故調查中由于調查方法、調查時間、調查方向的限制，很少能涉及到事故背后的腐敗。更不用說斬斷事故背后的利益鏈。利益的存在是造成安全事故的最大的原因。我市查處的“4.17”、“5.29”事故就證明了事故背后利益鏈的存在，也是證明這條利益鏈是可以斬斷的。但如何把查處事故背后的腐敗問題作為事故調查的必經程序，這是我們要認真探討的問題。

3、行政問責中由于沒有涉及被問責對象其他經濟問題，有的過錯行為還是為了本部門本地區的利益，往往容易受到社會的同情，造成責任追究難以到位。

責任追究尤其是安全生產領域責任追究的現狀是不容樂觀的，其作用遠遠沒有得到發揮。責任追究工作中存在的問題如果不能得到很好的解決，不僅使責任追究不能起到應有的作用，甚至會使責任追究領域變成新的腐敗風險點。如何解決安全生產領域責任追究中存在的問題是一個很大的題目。但安全生產領域管理體制機制的健全是根本、責任追究體制機制的建立和完善是關鍵，只有從這兩個方面著手才能從根本上解決目前的安全生產狀況。

五、做好責任追究的幾點建議

一、理順問責體制機制，強化中介機構市場建設。紀檢監察機關作為法定的責任追究主體，其它政府組成部門、行政主管部門都是其行政監察對象，在事故調查中，其他行政主管部門應不參與調查組，對事故技術方面的鑒定應由市場具有一定資質的中介機構進行，再由紀檢監察機關依據技術報告實施問責調查與處理。

二、深化問責層面，加大問責力度。目前，行政問責停留在表面，只對政策執行者進行行政問責，對政策的決策者往往涉及較少，要把行政問責貫穿于工作決策、執行、監督的各個環節中，尤其要關注決策環節中決策的科學性、合理性和程序性。

三是要深入探究問責的內在規律，增強問責的可操作性和實際效果。要全面推行目標管理。黨委、政府部署工作時，要科學設定目標，凡能量化的指標要盡量量化，難以量化要提出明確要求。同時，要合理分解目標任務，按照管理層次、部門職能，將每項工作任務詳細分解到各級、各部門，并明確工作進度、完成時限、工作質量等要求，建立責任制，為問責奠定基礎，防止有權無責、有責無權的局面。