論政府證券市場(chǎng)監(jiān)管

摘要：證券市場(chǎng)的健康發(fā)展對(duì)于促進(jìn)資金流通、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等具有重要的意義。在證券市場(chǎng)中，充滿了證券欺詐、內(nèi)幕交易和操縱證券市場(chǎng)價(jià)格等不正當(dāng)違法行為，若沒有政府對(duì)于這些不當(dāng)行為進(jìn)行干預(yù)，證券市場(chǎng)也無法健康發(fā)展。中外證券市場(chǎng)的發(fā)展實(shí)踐證明，對(duì)證券市場(chǎng)的政府監(jiān)管是十分必要的。

關(guān)鍵詞：證券、證券市場(chǎng) 政府監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F832.51文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-026X（2012）10-0000-01

一、 政府證券監(jiān)管的含義特征

在對(duì)政府證券監(jiān)管進(jìn)行分析前，還需要明確一下政府證券監(jiān)管的含義。對(duì)于政府證券監(jiān)管的含義，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的意見各不相同。有的學(xué)者認(rèn)為：政府證券監(jiān)管是指基于政府的授權(quán)由證券市場(chǎng)監(jiān)管主體對(duì)證券發(fā)行、交易等活動(dòng)所享有的監(jiān)督管理權(quán)等一系列活動(dòng)。①有的學(xué)者則從各國(guó)的證券監(jiān)管權(quán)的授予、權(quán)力的內(nèi)涵、內(nèi)部決定機(jī)制和權(quán)力的運(yùn)作模式等角度，對(duì)證券監(jiān)管權(quán)進(jìn)行定義。②第一種界定只是表述“基于政府的授權(quán)”未能揭示證券監(jiān)管的法律特性。因?yàn)樵诂F(xiàn)代國(guó)家，所有權(quán)力均來自法律的授權(quán)。第三種觀點(diǎn)雖未對(duì)政府證券監(jiān)管的含義進(jìn)行界定，但其提出的研究角度有助于對(duì)政府證券監(jiān)管的全面研究。證券監(jiān)管有廣義和狹義兩層含義。證券監(jiān)管是指能夠代表國(guó)家履行證券監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)和證券業(yè)自律機(jī)構(gòu)，為了既定的監(jiān)管目標(biāo)，依法律授權(quán)或依據(jù)自律監(jiān)管契約擁有的對(duì)證券市場(chǎng)各類主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督管理的活動(dòng)。狹義的證券監(jiān)管即政府證券監(jiān)管，是指能夠代表國(guó)家履行證券監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)，為了維護(hù)證券市場(chǎng)的公平和效率，保護(hù)投資者合法權(quán)益，依法律授權(quán)擁有的對(duì)證券市場(chǎng)各類主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，制定相應(yīng)的法規(guī)和政策并監(jiān)督執(zhí)行，對(duì)違反給予處罰的權(quán)力。我國(guó)《證券法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行。政府證券監(jiān)管主要有以下特征：（一）政府證券監(jiān)管的主體是所有能代表國(guó)家對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。它所從事的證券監(jiān)督管理行為是代表國(guó)家進(jìn)行的行政干預(yù)行為，它以國(guó)家權(quán)力來查處違法行為保障參與者的權(quán)益。（二）政府證券監(jiān)管的內(nèi)容包括法規(guī)政策制定權(quán)、核準(zhǔn)審批權(quán)、日常監(jiān)督管理權(quán)、調(diào)查處罰權(quán)和采取強(qiáng)制實(shí)施權(quán)力。（三）政府證券監(jiān)管的對(duì)象是證券市場(chǎng)各類主體及其行為。（四）政府政券監(jiān)管本質(zhì)上是一種行政權(quán)力，行政合法性原則要求權(quán)力的行使必須按照法定程序進(jìn)行。

二、 政府證券監(jiān)管權(quán)的類型

根據(jù)各國(guó)的法律規(guī)定和實(shí)踐情況，政府證券監(jiān)管主要有以下類型：（一）依據(jù)政府證券監(jiān)管的來源來分，由國(guó)會(huì)立法，將政府證券監(jiān)管權(quán)直接授予一些特殊組織一定權(quán)力。采用此種模式的有美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)等。法律間接授權(quán)的模式，是由政府行政部門根據(jù)自身職能的需要來確定某一機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律規(guī)定的證券職責(zé)。我國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)最初由國(guó)務(wù)院制定的《證監(jiān)會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》授權(quán)其承擔(dān)證券市場(chǎng)的監(jiān)管權(quán)，后來1998年的《證券法》將政府證券監(jiān)管權(quán)授予“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”，屬于間接授權(quán)模式。③（二）根據(jù)政府證券監(jiān)管權(quán)主體性質(zhì)的劃分，包括屬于行政機(jī)構(gòu)的政府證券監(jiān)管部門和不屬于行政機(jī)構(gòu)的政府證券監(jiān)管部門。屬于行政機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)管部門包括：如日本的金融廳直接隸屬于總理府。另一類性質(zhì)上不屬于行政機(jī)構(gòu)，可能是事業(yè)單位、公司和法人，但能夠代表國(guó)家履行證券監(jiān)管職責(zé)，仍然被認(rèn)為是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如我國(guó)的證監(jiān)會(huì)是事業(yè)單位。（三）依據(jù)政府證券監(jiān)管權(quán)內(nèi)容的分類可以分為包括法規(guī)政策制定權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)內(nèi)涵的超級(jí)政府證券監(jiān)管權(quán)、作為純粹行政執(zhí)法權(quán)的一般性政府證券監(jiān)管權(quán)三種模式。從近年來世界各國(guó)的法律規(guī)定和實(shí)踐來看，純粹行政執(zhí)法權(quán)性質(zhì)的證券監(jiān)管權(quán)模式難以適應(yīng)復(fù)雜多變的證券市場(chǎng)的需要，已經(jīng)較為少見。很多國(guó)家的政府證券監(jiān)管權(quán)都日益具有綜合性權(quán)力的特點(diǎn)，既包含法律法規(guī)制定權(quán)。也包含一定的準(zhǔn)司法性權(quán)力。大多數(shù)國(guó)家都賦予了政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)制定權(quán)。但是在是否具有準(zhǔn)司法權(quán)的內(nèi)涵方面還具有明顯的差別，可以分為包括準(zhǔn)司法權(quán)的監(jiān)管權(quán)和不包括準(zhǔn)司法權(quán)的監(jiān)管權(quán)。

三、 我國(guó)政府證券監(jiān)管存在的問題

我國(guó)證券市場(chǎng)是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期發(fā)展起來的，其產(chǎn)生和發(fā)展帶有濃重的行政色彩。雖然證券市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起到了重要作用，但由于在特殊的時(shí)代背景產(chǎn)生我國(guó)的證券市場(chǎng)的政府監(jiān)管存在以下問題：（一）國(guó)家對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管干預(yù)過多。分析我國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展過程，每一階段都打上了政策干預(yù)的烙印。為了維護(hù)證券市場(chǎng)健康發(fā)展和國(guó)家公共利益的需要，政府的監(jiān)管權(quán)力延伸到證券市場(chǎng)的發(fā)行、運(yùn)作和交易過程中。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)只對(duì)政府負(fù)責(zé)而不對(duì)證券市場(chǎng)的參與者負(fù)責(zé)，并且有時(shí)會(huì)為了國(guó)家利益損害投資者的利益。另外在政府監(jiān)管出臺(tái)的某些政策中帶有明顯的政治目的。例如：在中國(guó)的股權(quán)改革過程中，社會(huì)公眾股的股權(quán)成本遠(yuǎn)高于國(guó)有股股權(quán)成本。政府監(jiān)管過程中對(duì)于投資者利益的漠視是我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的最大危險(xiǎn)。（二）證券市場(chǎng)法制建設(shè)滯后，法律法規(guī)不完善，政府監(jiān)管執(zhí)行力不夠。一是我國(guó)證券立法較為緩慢，對(duì)證券市場(chǎng)反應(yīng)遲鈍。例如在證券法出臺(tái)前，由于缺乏法律依據(jù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能用自己的政策來應(yīng)對(duì)，往往在矛盾出現(xiàn)、問題顯露后，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)才出臺(tái)相關(guān)的政策對(duì)其監(jiān)管。二是證券立法不完善。1998年出臺(tái)的《證券法》雖然改變了以往證券法律法規(guī)不合理和不規(guī)范的地方，確立了中國(guó)證券市場(chǎng)的法律總體框架。但也存在著諸多問題。2005年修改后的《證券法》完善了部分證券立法，但問題依然存在。三是在執(zhí)法方面，對(duì)于證券市場(chǎng)參與者的違法違規(guī)行為處罰較輕。監(jiān)管者往往在沒具體處罰標(biāo)準(zhǔn)時(shí)往往出現(xiàn)隨機(jī)處罰現(xiàn)象，破壞了法律尊嚴(yán)。（三）對(duì)監(jiān)管者缺乏擁有的約束機(jī)制。一直以來我國(guó)在制度建設(shè)上缺乏對(duì)監(jiān)管者約束，對(duì)其沒有置于公眾監(jiān)管范圍。

四、 完善政府證券監(jiān)管的措施

（一） 應(yīng)把證券市場(chǎng)參與者的利益放在首位，適時(shí)提高政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位。在我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于自身地位的局限性，為了尋求自身地位的最大化總是站在國(guó)家與政府的立場(chǎng)上。而證券監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該把保護(hù)投資者利益放在首位，而不是以實(shí)現(xiàn)政府目的為監(jiān)管目標(biāo)。因?yàn)橹挥邪淹顿Y者利益放在首位，才會(huì)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的有限配置，證券市場(chǎng)才能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二） 完善證券市場(chǎng)政府監(jiān)管的法律法規(guī)體系。首先，為了更好規(guī)范證券市場(chǎng)，保護(hù)投資者的利益應(yīng)該對(duì)《證券法》進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善。并且應(yīng)盡快完善《證券法》相關(guān)配套的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。對(duì)于《證券法》中依然存在的法律法規(guī)的空白應(yīng)及時(shí)填補(bǔ)。不斷完善對(duì)監(jiān)管政策、實(shí)施程序、處罰對(duì)象和具體操作程序的內(nèi)容。其次，加大對(duì)于違規(guī)的懲罰力度，證券欺詐行為屢禁不止與政府對(duì)于證券市場(chǎng)違法行為的處罰太輕有關(guān)。因此，要加強(qiáng)對(duì)于證券市場(chǎng)中違法違規(guī)行為的處罰力度，這樣才能保證證券市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。再次，在執(zhí)法方面建立高效的執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)行的法律規(guī)定。目前的《證券法》對(duì)于證券監(jiān)管執(zhí)行方面的規(guī)定并不具體，可操作性差。執(zhí)行起來比較困難。所以應(yīng)盡快彌補(bǔ)《證券法》在市場(chǎng)監(jiān)管操作方面的程序規(guī)定。使證券市場(chǎng)的監(jiān)管執(zhí)行落到實(shí)處。

（三）首先要限制監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券經(jīng)營(yíng)人員的雙向流動(dòng)，完善對(duì)監(jiān)管者的約束激勵(lì)機(jī)制。嚴(yán)格限制官員在監(jiān)管機(jī)構(gòu)能和被監(jiān)管單位之間的流動(dòng)，同時(shí)與其他行政、司法監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾來聯(lián)系起來對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督。政府監(jiān)管部門應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)和利用社會(huì)公眾監(jiān)督。

注解：

①李玉基：《證券監(jiān)管權(quán)有效行使的路徑選擇》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2003年第三期，第69頁.

②高西慶：《論證券監(jiān)管權(quán)--中國(guó)證券監(jiān)管權(quán)的依法行使及其機(jī)制性制約》，載《中國(guó)法學(xué)》，2002年第五期.

③高西慶：《論證券監(jiān)管權(quán)--中國(guó)證券監(jiān)管權(quán)的依法行使及其機(jī)制性制約》，載《中國(guó)法學(xué)》，2002年第五期

④趙錫軍.論證券監(jiān)管，北京：中國(guó)人民出版社，2000.

⑤莊予瑩.中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管理論，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001.

⑥聶長(zhǎng)海，杜煊君.構(gòu)建對(duì)中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管者的監(jiān)管體系，2003.