完善農村社會保障與促進土地流轉的關系探析

一、建立和完善農村社會保障制度的迫切性

（一）家庭保障功能弱化

家庭養老，是指對老年人物質生活的需要、日常生活的照料和精神生活的慰藉，完全依靠家庭來滿足。家庭保障功能弱化表現在：農村人口老齡化；農村家庭結構呈現小型化、核心化，贍養老人的能力降低；農村人口高度流動化，農村老年人難以得到生活照料和精神慰藉。同時，子女不愿意養老增多，老年人不愿意依附年輕人來養老獨立意識也在增強，“養兒防老”功能出現了弱化趨勢。

（二）土地保障功能弱化

土地保障實質上是由農村社會保障制度與事實性層面的雙層缺失造成的，本質上，土地只是農民最重要的生產要素。因此，土地最終意義上只是作為農民的一種重要的生產資料，它不可能具有社會保障的作用。但由于受土地增收幅度有限、初級農產品的利潤低、工農產品的剪刀差等因素的影響，土地的收益是非常有限的，土地對農民的保障功能呈現下降趨勢。

二、土地流轉對農村社會養老保障的積極作用

（一）促進產業結構升級

土地流轉明確了農民的承包權，使越來越多的農民以契約的形式將世代耕種的土地自愿交付給他人經營，從效益和利潤空間相對較窄的農業中轉移出來，進城務工、經商；同時，土地流轉促進了土地的集約化經營，能使農村各種生產要素的最佳組合，帶動非農產業快速增長，有力推進了農業與農村經濟結構戰略性調整與優化升級。

（二）強化土地補償和安置費的社會保障功能

近年來，為建立分年齡、多層次、全覆蓋的基本養老保障制度，特別是參考城市標準，建立專門針對農民的最低生活保障制度，各地都十分重視，在資金籌措上，一部分地方財政直接補貼，另一部分則來源于土地流轉的補償安置，土地流轉在補償安置和使用權的收益分配上對農民就業與農村社會保障制度資金問題適當地傾斜，促進了土地補償和安置費對社會保障的功能。

（三）成為農村社會保障制度建設的切入點

規范的土地流轉制度，客觀地把現有農村居民分為從事農業生產與從事非農生產兩大塊，并在一定程度上抑制農村人口的快速增長，為農村社會保障體系建設提供了切入點。

（四）創新土地流轉模式將成為農村現代社會保障模式

充分利用土地資源，實現土地流轉模式創新，才能壯大集體經濟實力，才能保證有充分可靠的社會保障基金來源，并進而成為農村現代社會保障體系建設新的推動力。土地流轉模式的創新，可根據農村的具體情況選擇。“買斷經營型”、“戶際聯營型”等，這些都不僅使種糧大戶因大大提高土地產出率，實現農業的高產、高效而得益，而且也能使轉出土地的農戶和農村集體經濟組織從流轉中得到受益。

三、農村社會養老保障制度建立對土地流轉的促進作用

（一）化解土地流轉后的家庭養老危機

一旦在流轉土地之后，遇到大的風險，老年農民只能轉投自己的子女，重新回到家庭養老的模式，可能是剛“脫貧”又“返貧”。完善農村社會養老保險可以為流轉土地農民提供一定的生活保障，為其子女減輕養老負擔，進而化解新土地改革后可能深化的家庭養老危機。

（二）降低土地的流轉風險

土地流轉的風險，轉出方最大的擔心是將土地轉出去后，能否在非農產業中取得穩定的收入；一旦遇到暫時的失業、年老、生病、事故等而喪失了取得收入的能力，能否有其他的制度性保障。轉入方卻面臨著自然與市場的雙重風險，既受自然災害、自然條件等自然風險的影響，又受農產品生產的市場價格、市場供求等市場風險的影響。在農產品市場風險逐年增大的情況下，需要相對獨立的第三方即農村社會養老保險降低流轉風險。

（三）促進土地合理有序流轉

建立完善的農村社會保障機制，國家和社會從物質和心理層面上給予農民養老生活等社會保障，農民的抗風險能力、就業的自主權和選擇權增強，依附土地保障的心理和能力減弱，土地流轉的意愿增強。建立農村社會保障制度是促進土地有序流轉的最好解決方法，對流轉雙方都是有益和必要的。從某種程度上說，完善的農村社會保障制度是實現農村土地流轉市場有效運行的必要條件。

四、政府完善農村社會保障與促進土地流轉的主導責任

任何制度的效率不僅取決于制度自身的效果，同時還取決于周圍輔助性制度實施力度的影響。完善農村社會保障與促進土地流轉，兩者都是新農村建設的制度創新，沒有誰先誰后之分，只有相互輔助影響的作用：完善的農村社會保障制度有利于促進土地的有序流轉，土地的高效有序流轉有助于農村社會保障制度的完善性和可持續性。對此，政府應發揮應有作用，一方面要承擔起完善農村社會保障的制度、機構和法律建設、資金籌集、監督管理和支付等主體責任；另一方面要完善土地流轉的相關立法，以法律的形式，系統規范土地流轉目的、程序和原則，規范土地流轉市場等。

（作者單位：河南大學哲學與公共管理學院）