柬埔寨人民黨著眼執政安全解決土地糾紛

　　柬埔寨是一個傳統的農業國家，農業人口占全國總人口的80%以上，土地作為民生之本、發展之基的重要性不言而喻。隨著柬埔寨對外開放力度的不斷加大、城市化進程的明顯加快和外資外援的大量涌入，城市和新開發地區土地糾紛案件明顯增多并有愈演愈烈之勢。作為柬埔寨政壇成立時間最早、執政時間最長、組織機構最完善、綜合實力最雄厚的政黨，柬埔寨人民黨深知妥善解決國內土地糾紛對贏得作為自己階級基礎的農民的支持，以及鞏固本黨長期執政地位的重要性和緊迫性，以該黨副主席洪森為首相的柬政府在解決土地糾紛、保持社會穩定、推動經濟發展方面探索出了一套符合柬埔寨國情的行之有效的做法。
　　糾紛不斷威脅穩定
　　自20世紀90年代末結束綿延近30年的國內戰爭、實現完全和平以來，柬政府相繼出臺穩定局勢、重建經濟、融入國際社會的“三角戰略”和以優化行政管理為核心，加快農業發展、加強基礎設施建設、吸引更多投資和開發人才資源的“四角戰略”，使柬埔寨經濟開始進入快速發展階段。在過去的十多年間，柬年均經濟增長率超過5%，加上其所處的“東盟中心”的巨大區位優勢以及和平穩定的政治社會環境，吸引了大批外國投資者紛至沓來。2007年，金邊經濟特區規劃好的土地出售價格為每平方米40美元，2012年飆升至每平方米3000至4000美元，巨大的土地效益使土地權利成為最復雜、最脆弱和最容易發生糾紛的財產權利。
　　由于1975—1979年紅色高棉執政時期廢除了土地登記制度，直到今天仍有許多柬埔寨公民沒有拿到官方頒發的土地登記證明，其土地所有權沒有很好地受到法律保護。隨著柬埔寨第二、第三產業規模的不斷擴張，被征用土地數量逐年上升，一些地方政府開發心切，對開發商做出較多讓步，沒能照顧好土地所有者利益。少數官員在巨大經濟利益驅使下，采取欺騙、恐嚇等手段非法侵占農民土地賣給私人公司賺取高額利潤。有些征地項目雖是國家批準的合法項目，但地方政府未能與失地農民就補償和安置標準達成一致，且處理手段過于簡單粗暴。上述成為土地糾紛案件不斷增多的重要原因。
　　因此，多年來，柬埔寨權貴和軍隊巧取豪奪霸占農民土地、開發商與民爭地的現象遍布全國，引發鄰里糾紛、官民矛盾、上訪事件甚至大規模群體性事件不斷升級并持續發酵，不少人采取在洪森首相官邸、政府機關門前集會抗議，甚至組成“人肉盾牌”封堵公路等非理性方式維護自己的土地權益，給柬帶來了很大的不安定因素。柬埔寨人權中心發布的《2007—2011年柬埔寨土地糾紛統計報告》顯示，四年來，柬埔寨全國共發生223起土地糾紛案件，涉案土地面積占柬埔寨國土總面積的5%，76萬人牽涉其中。2010年以來，金邊市隆邊區沙拉咋分區萬谷湖周邊居民打著“維護土地權益”旗號舉行的多次抗議拆遷活動，在一些非政府組織的推波助瀾和部分媒體的炒作下，更是將柬埔寨土地糾紛頑疾再次推上風口浪尖，引起國際輿論廣泛關注。
　　萬谷湖是金邊最大的淡水湖，總面積達133公頃，1987年被政府開辟為旅游區。1993年以來，隨著金邊城區的不斷擴大，許多人遷移到湖邊建房蓋屋，致使湖水面積逐漸變小，周邊環境也變得臟亂不堪。2006年，柬埔寨政府計劃將萬谷湖填平造地，建成金邊五個衛星城之一。2007年，金邊市政府與柬埔寨蘇卡庫公司簽訂為期99年的租賃開發合同。盡管萬谷湖周邊居民住宅多為違章建筑，開發公司仍給予了住戶一定補償，并在距離金邊約20公里處建設了安置性住房。但由于涉及土地產權和居民拆遷補償等方面糾紛，2010年拆遷開始后，萬谷湖居民經常到當地政府、國際組織和各國駐柬使館門前舉行抗議活動。在多次動員和勸說無效的情況下，金邊市政府出動警察強制拆除部分違章建筑，與當地居民之間的矛盾沖突不斷升級。
　　2011年8月初，世界銀行就萬谷湖拆遷事件發表聲明表示：在柬解決萬谷湖大批住戶遭強制拆遷的糾紛之前，世界銀行將不再向柬提供新貸款。目前，世界銀行每年向柬提供約一億美元援助，主要用于發展醫療衛生、教育、道路和政府管理系統等，約占柬所有外援的10%。在此情況下，柬政府于2011年8月底宣布將萬谷湖范圍內12.44公頃土地分給當地居民自主處理，其余114.41公頃由萬谷湖開發公司投資開發，并為萬谷湖周邊居民發放土地證。絕大多數湖區居民接受了該方案并完成了搬遷工作，但仍有少數居民因各種考慮拒絕搬遷，萬谷湖拆遷風波至今仍未完全平息。
　　由于柬實行多黨制，五年一屆的全國大選使土地糾紛成為反對黨攻擊執政當局、爭取選民支持的熱點話題。反對黨將國內愈演愈烈的土地糾紛歸咎于政府腐敗，稱司法機關和反腐敗機構均由柬埔寨人民黨控制，相關法律制度只是特權階層的保護傘，只有實現政權更替才能從根本上保障農民土地所有權，甚至以此為由頭煽動民眾搞“街頭政治”。一些援柬國家認為土地糾紛對柬政府削貧戰略和國家經濟發展戰略構成挑戰，將土地糾紛列入對柬援助項目的重點考慮因素。部分人權組織多次指責柬人權狀況不佳，批評柬司法系統不獨立、腐敗成風、執法不公，稱非法征占土地過程中存在普遍的鎮壓、脅迫、勒索農民現象，對柬國際形象造成不同程度的負面影響。
　　解決糾紛鞏固政權
　　作為以農民為階級基礎的政黨，柬埔寨人民黨深知民心向背與政權存亡的關系。柬政府對國內日益嚴重的土地糾紛深感擔憂，多次警告說，如不采取有效措施，土地糾紛有可能演變成人民革命。鑒于此，柬埔寨人民黨著眼執政安全采取了一系列解決土地糾紛的措施。
　　首先，2001年7月柬出臺《柬埔寨王國土地法》，規范土地使用和管理。該法不僅明確規定公民在符合無疑義、非暴力、公開、繼續和善意五個條件前提下對2001年之前獲得的土地擁有所有權，還對土地產權的形式、土地征用的主客體、征地范圍、征地程序和征地補償等關鍵問題做出了明確規定，為解決因歷史原因遺留下來的土地權屬不明問題、防止征地行為擴大化和廣泛化、從源頭上預防土地侵權行為發生提供了法律依據。柬政府還將土地管理、土地分配工作放在優先地位，加快向農民發放土地證的步伐，努力遏制政府違規占用農民土地和農民私自出售土地現象。
　　其次是加大反腐敗力度，打擊土地違法行為。柬政府一方面加快反腐敗制度建設。柬《反腐敗法》于1994年開始起草，2009年12月完成并獲內閣通過，2010年4月由國會表決通過。2010年，柬政府啟動為期五年的反腐敗行動計劃，要求全國約20萬各級公務員自2011年起每兩年一次限期向國家反腐敗委員會申報包括土地、房產等個人投資在內的財產；在學校開設反腐課程；在全國各省市設立反腐機構；積極鼓勵民眾舉報貪污腐敗行為等。另一方面嚴肅查處涉及土地的案件。2007年3月，柬埔寨人民黨高層會議授權洪森首相對黨內非法侵占農民土地的官員進行整肅。同年8月，洪森下令叫停并拆除涉嫌擅自改變土地使用性質、擴大施工面積、違法填湖造地的一處房地產在建項目，與此案有關的時任干丹省省長和兩名副省長被免職。
　　三是有力回擊反對派的不實指責，堅持以庭外調解為主渠道解決土地糾紛。面對反對派關于柬土地改革失衡不公的指責，柬政府一方面予以嚴正駁斥并加快制定《非政府組織管理法》，運用法律對某些非政府組織的言行進行規范管理，維護柬埔寨人民黨形象和政府權威。另一方面， 于2006年3月成立以副首相兼首相府大臣索安為主席、相關政府部門及軍警憲強力部門主要負責人為成員的國家解決土地糾紛機構，下設省、市、縣、區各級地政委員會和解決土地糾紛機動小組，專門負責土地糾紛案件的協調處理，避免土地糾紛動輒訴諸法院。自2000年至2008年10月，經各級地政委員會協調解決的土地糾紛案件就達1578起，涉及7984個家庭和2752公頃土地。
　　四是用好特許地，兼顧弱勢群體需求與國家發展需要。柬政府一方面將分布在全國16個省份的大約13萬公頃荒地劃為社會福利特許地提供給無地農民、貧困家庭和退伍軍人，供其進行種植維持生計，緩解因土地糾紛積聚起來的官民對立情緒。另一方面，本著不影響社區和當地居民生活環境的原則，將一些環保價值和經濟價值相對較低的疏林或次生林地劃為經濟特許地提供給外國公司開發經營，大力吸引外資外援發展經濟，確保國民經濟穩步增長。柬農林漁業部報告顯示，截至2011年底，柬政府已向118家公司批準了涉及17個省、共119萬公頃的經濟特許地，占柬國土面積的6.6%。
　　徹底解決任重道遠
　　上述措施為緩和柬土地糾紛和矛盾起到了積極作用，但柬土地糾紛問題由來已久，各種利益和矛盾交織在一起，非一朝一夕所能徹底解決。當前，柬政府在解決土地糾紛方面還面臨如下困難和問題：一是土地法律法規尚不完備或存在漏洞，給一些侵占農民土地的不法分子有意識地規避法律法規、在部門監管邊界地帶鉆空子，甚至借此博取司法庇護提供了可乘之機。二是反腐敗雷聲大雨點小，官員財產申報制度執行不力流于形式，反腐敗過程中只拍蒼蠅不打老虎的現象較為普遍。三是庭外調解易受到來自各方面的壓力和干擾，弱勢群體的合法權益難以得到保障。四是柬政府掌握的特許土地數量相較弱勢群體的需求和經濟發展的需要如同杯水車薪，難以完全實現柬政府的初衷。
　　民為國本，本固邦寧。柬土地糾紛如果長期得不到及時妥善的解決，一旦量變發生質變引發深層次矛盾，將給柬埔寨人民黨的執政和柬埔寨社會的和平穩定造成極大的威脅。
　　（作者單位：中共中央對外聯絡部
　　亞洲二局）
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