經濟與社會維度下的遷徙自由

　　【摘 要】確認我國公民的遷徙自由，對所有國民實行平等保護，有利于實現人力資源的合理配置，有利于工業化與城市化同步發展，有利于縮減地區差異和城鄉對立，有利于實現公民的各項經濟、社會、文化權利，有利于促進社會的和諧與穩定。
　　【關鍵詞】遷徙自由 人權 市場
　　一 引言
　　公民的遷徙自由又稱公民的遷徙權，其基本內涵是指公民在本國境內享有選擇是否離開原居住地、移居異地并與移居地居民享受同等待遇的自由。遷徙自由是現代文明社會公民所應享有的一項基本人權，這一點已被許多國際公約和多數國家的憲法所確認。建國初期，我國曾對公民的遷徙自由予以了肯定，1954年《憲法》第九十條規定“中華人民共和國公民有居住和遷徙自由”。但是，1958年全國人大常委會通過的《戶口登記條例》確立了以常住人口為主，嚴格控制人口流動的基本原則，將城鄉居民明確區分為“農村戶口”與“非農村戶口”兩種不同的戶籍，實行區別對待的城鄉分治政策。《戶口登記條例》的頒布實施標志著我國政府開始對公民的遷徙自由實行嚴格限制，這在事實上以一般法律否定了具有最高法律效力的憲法關于遷徙自由的規定。此后通過的1975年《憲法》、1978年《憲法》，以及1982年《憲法》對公民的遷徙自由均只字未提，默認了《戶口登記條例》對公民遷徙自由的限制。限制公民遷徙自由的制度設置引發了一系列經濟社會問題，亟需改革完善。
　　二 遷徙自由是破解二元經濟社會結構的制度前提
　　在建國初期，為了趕超發達資本主義國家，最大限度地集中國內各種資源，盡快建立門類齊全的工業體系，我國實行嚴格的計劃管理體制，實施城市偏向的趕超型工業化戰略。與此相配套，實行了以嚴格的戶籍管理制度為核心的一整套“城鄉分治、一國兩策”的治國策略。在那個時代，嚴格限制人口的自由流動是有著傳統與政治等諸多原因的，但最重要的原因是社會主義計劃經濟理論否認勞動力的商品屬性，勞動力和其他所有的生產要素都由政府統一計劃調配，不存在按市場供求關系自由流通的問題，遷徙自由受到嚴格限制便是順理成章的事情。
　　然而，嚴格的戶籍管理制度的實行卻是中國二元經濟社會結構形成的直接原因。在經濟自然發展過程中，城市具有得天獨厚的地理環境和經濟先發優勢，城鄉之間存在著一定的差距是完全正常的。但是，在計劃經濟體制和戶籍管理制度的共同作用下，我國的城市和農村之間的協調發展受到了破壞，國民經濟畸形發展，城鄉差距急劇擴大直至形成城鄉對立。把農村與城市、農業與工業對立起來，人為地割斷了它們之間的有機聯系，實行“農村農業、城市工業”的二元經濟結構。長期以來實行嚴格的戶籍管理制度更是把城市人口與農村人口的區分固定化、身份化。而與戶籍管理制度相配套的城鄉分割制度則針對農村人口與城市人口的不同身份，實行兩種完全不同的糧食、住房、生產資料、副食品和燃料供應制度，相互區分的就業與勞動保護制度，以及不同的醫療及社會保障制度，這使得包括資金、資源、土地、人才在內的各種社會資源在城鄉之間不平衡流動，導致了城鄉居民在教育、醫療、勞動保護、社會保障、社會地位等各個方面的顯著差異，致使建國后的城鄉差距繼續存在并不斷擴大，鞏固了城鄉對立，阻礙了城鄉之間的協調發展，促成了中國的二元社會結構。二元經濟結構和二元社會結構彼此聯系、相互促進，此二者在以戶籍管理制度為核心的一整套城鄉分割政策的紐帶作用下，促成和鞏固了我國的二元經濟社會結構。二元經濟社會結構固化的結果，就是在城鄉之間形成巨大差距。2011年，我國農村居民年人均純收入6977元，而城鎮居民年人均可支配收入21810元，前者僅為后者的32%。
　　雖然我國市場改革已向縱深展開，但作為計劃經濟殘留物的戶籍制度一直存在，二元經濟社會結構在這一制度背景下并未得以解構。二元經濟社會結構的存在本身即是對市場的背離，與經濟社會全面協調發展的目標沖突。這種經濟社會結構現也已直接影響甚至阻礙了我國經濟發展的進程。近年來，我國經濟出現了市場疲軟、增長速度下降的局面，雖然已實施積極的財政政策，增發職工工資，提高城鎮居民收入，以求擴大內需，推動經濟的持續、快速、健康發展，但效果并不顯著，即與此直接相關。要破解二元經濟社會結構這一頑疾，應對癥下藥，廢除戶籍制度，賦予公民遷徙自由，在國民間實行真正的平等保護，以縮小城鄉差距。
　　三 遷徙自由是城市化順利推進的必要條件
　　農村人口城市化是經濟社會發展的一般規律，是傳統農業社會向現代工業社會演變的必然過程。一般情況下，工業化與城市化是同步發展的，但我國的城市化水平卻大大滯后于工業化水平，二者之間嚴重不協調。2011年。我國第二、第三產業增加值占國內生產總值的比重為89.9%，但城市人口比重僅為51.3%。城市化嚴重落后于工業化，使城市在經濟發展中的產業集中、生產要素集聚和經濟輻射帶動能力不能得到充分發揮，也進一步加劇了城鄉貧富差距。
　　我國之所以會出現這種局面，一個重要而關鍵的原因就是公民缺乏遷徙自由。在以戶籍管理制度為核心的城鄉分割制度下，農民和城市居民在住房、醫療、社會保障、子女教育等各方面的待遇極不平等，農民進入城市生活需要付出高昂的成本。而他們在城市里所從事的工作又決定了其收入極低，在高成本和低收入的權衡下，他們只能選擇象候鳥一樣在農村與城市之間春回冬去，以“打工仔”的身份在城市里做城里人不愿做的又臟又累的工作，從而使中國農業人口不可能像世界其他國家那樣隨著國家工業化的進程自發地實現城市化。2011年，我國有外出農民工1.59億人，超過德國和法國人口的總和。這些人從事的不是農業，但仍是農村人口。戶籍制度已成為城市化水平不足的直接原因。城市化水平嚴重滯后，成為影響內需市場擴大的主要障礙。
　　加快城市化進程，將有力推動我國經濟的發展。據測算，在21世紀初期，如果城市化每年提高一個百分點，每年將有1250萬農村人口轉化為城鎮居民，相應增加消費需求1000億元以上。為推進我國的城市化進程，改變城市化落后于工業化的狀況，促進經濟的健康發展，需要廢除以前嚴格限制人口流動的戶籍制度，確認公民的遷徙自由，使農民只要舉家遷入城市，便成為市民，享受與其他市民同等的社會待遇。賦予公民以遷徙自由，不會出現有學者所擔心的將導致農村人口大量涌入城市從而影響城市穩定的局面，只會掃除城市化的人為障礙，使我國的城市化程度隨著經濟社會的發展而自然提高。因為農民在決定是否遷入城市生活時，會進行成本收益的計算，只有在遷入城市后能夠找到扣除城市生活成本之后收益大于其在農村的純收益的工作時，才會決定到城市去生活。同樣，當一個遷入城市生活一段時間的農民發現自己在城市收益還不如在農村時，會在經濟利益的驅動下重返農村，經濟規律會對人們在城市與農村之間的流動進行井然有序的調節，擔心遷徙自由會導致大量農村人口涌入城市從而影響城市穩定是完全多余的。此外，當今城市里的刑事犯罪有很大比例是來自農村的流動人口所為，這一事實也不能成為反對賦予公民遷徙自由的理由，因為出現這一現象的根本原因在于城鄉貧富過于懸殊，而遷徙自由有助于人力資源的自由流動和優化配置，有助于消解二元經濟社會結構，有助于城市化的發展，從而促進整個國民經濟的健康發展、增加農民收入，經濟的發展和農民收入的增加必將使如今惡性膨脹的犯罪現象得到緩解。
　　四 遷徙自由是各項經濟社會權利有效實現的重要條件
　　遷徙自由是公民實現其他權利，尤其是經濟社會權利的重要條件。當公民享有遷徙自由時，即能在市場規律的支配下在國內各地自由地選擇就業，并且在就業地享受平等的社會福利，使其勞動權、社會保障權及子女的受教育權等權利得到充分實現。
　　而遷徙自由權的缺乏直接促成了農民在經濟、社會等方面的不平等地位，有違憲法上的平等保護原則。我國憲法規定公民有勞動的權利，《勞動法》第三條規定“勞動者有平等就業的權利”。但是，嚴格的戶籍管理制度卻在農民身上貼了個醒目的“農民工”的標簽，使農民的平等勞動權不可能得以真正實現。我國現有13.4735億人口，48.7%為農村人口， 農村勞動力存在著大量的剩余。而從1958年實施至今的《戶口登記條例》卻對農民的遷徙自由予以極為嚴格的限制，條例第十條第二款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這使得農村的剩余勞動力不能及時有效地向需求勞動力的城市轉移，農村勞動力因此經常處于失業和半失業狀態。而勞動是財富的主要源泉，勞動權的不平等決定了農民在經濟地位上決不可能與市民平等。勞動權能否實現及其實現的程度還直接影響農民的社會地位，影響著他們及其子女的受教育權能否實現及實現的程度。遷徙自由的缺乏，形成了“農村農民、城市市民”的對立，鞏固了市民對城市中先進生產資料和現代物質設施的獨享地位，強化了農民的“弱勢群體”地位，使農民在經濟、社會等各個方面均處于不平等地位。因此，要切實實現公民權利的各項經濟社會權利，對所有國民實行平等保護，內在的要求賦予公民以遷徙自由，廢除固化身份的戶籍制度。
　　五 結語
　　隨著改革開放的深入和市場經濟體制的逐步建立，傳統的戶籍管理制度已經越來越顯示其不合理性。事實上，一場爭取遷徙自由權的運動正在中國悄然興起。為了順應經濟發展的歷史大潮，我國開始逐步改革戶籍管理制度。1984年，國務院頒布了《關于農民進入城鎮落戶的通知》允許長期在城鎮務工、經商、有固定職業和住所的農民，在自理口糧的情況下遷入城鎮落戶；1985年，公安部發布了《關于城鎮暫住人口管理暫行規定》，標志著我國公民開始擁有在非戶籍地長期居住的合法權利；1997年，國務院批轉了公安部《關于小城鎮戶籍改革試點方案和完善農村戶籍管理制度的意見》，使在小城鎮已有合法穩定的非農職業或已有穩定的生活來源，而且在有了合法固定的住所后居住已滿兩年的農村居民，可以辦理城鎮常住戶口；2001年，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，小城戶籍制度改革全面推進；2011年國務院辦公廳下發了《關于rFizrigqpe+M9oeB8H9XGQ==積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，讓在設區的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所（含租賃）同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。這些文件的頒布，實際上意味著40年來鐵板一塊的傳統戶籍制度終于有了松動。但與從根本上改變我國的戶籍管理制度，實現公民的遷徙自由還有很大的距離。因為這種改革仍是以城鄉分立為前提，只給予了部分人成為市民的資格，只有符合條件的人才能成為市民，市民與農民之間在各種社會福利和公共服務方面仍處于一種不平等的狀態之中。市場經濟崇尚生產要素根據價值規律的要求在地區之間、行業之間、部門之間自由流動，我們應順應市場的要求，賦予公民以真實的遷徙自由權，廢除戶籍管理制度，使得勞動者不再被劃分為兩大不同身份的陣營，而能夠在城鄉之間、各地區之間自由流動，享有同等的待遇。這將有利于實現人力資源的合理配置，有利于工業化化與城市化同步發展，有利于縮減地區差異和城鄉對立，有利于實現公民的各項經濟、社會、文化權利，有利于促進社會的和諧與穩定。
　　參考文獻
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