“行政區經濟”對區域經濟一體化發展的影響

　　【摘 要】隨著中國經濟的發展和城市化進程的加快，各個城市之間的經濟合作越來越緊密，這就使得區域經濟一體化的程度進一步提高。而區域經濟一體化的過程中，由于行政區劃分的緣故，一個區域往往包含多個行政區。各個行政區作為相對獨立的經濟體將對整個區域經濟發展產生怎樣的影響呢？本文將以長三角為例探討行政區經濟對區域經濟一體化發展的影響。
　　【關鍵詞】行政區劃 行政區經濟 區域經濟一體化 長三角
　　
　　所謂行政區劃，是指國家按照一定的原則將國土劃分為若干層次、大小不同的行政區域，以便在各級行政區域內設置相應的地方政府管理地方公共行政事務。而隨著我國經濟的快速發展，區域經濟一體化越來越明顯，如長三角、珠三角、環渤海地區等，可是行政區劃界線卻在某種程度上制約著區域經濟一體化中各省、市、縣的經濟發展。如長江三角洲是一個具有共同文化基礎、在歷史發展過程中具有特殊地緣關系和社會經濟內在緊密聯系的自然區域，是一個相對完整和獨立的經濟地域單元，其經濟運行格局理應呈現一體化特征。而恰恰相反，在當前我國經濟轉軌的行政區經濟運行時期，行政區劃界線制約著長三角區域經濟一體化中各省、市、縣的經濟發展。
　　一 行政區經濟的內涵及產生原因
　　1．行政區經濟的內涵
　　行政區經濟亦稱行政區經濟現象，主要是由于行政區劃導致的利益主體差別，各行政區以自己所在行政區為單位，追求GDP的增長，盲目致力于本地區經濟快速增長而形成的區域經濟。
　　目前，我國正在進入以大經濟區域來協調和整合各行政區域經濟發展的關鍵時期，以長三角、珠三角、東北老工業基地乃至西部大開發為區域背景的經濟一體化發展正在成為我國經濟發展的主要引擎。然而由于遭遇到現行行政區劃的阻礙（典型地表現為行政區經濟），由于行政區經濟的存在，形成以行政區劃為單元的區域經濟發展格局，引發了各地方行政區之間為了追求自身經濟的發展，缺乏協作，導致地方保護主義、基礎設施重復建設，邊界資源爭奪等弊端不斷出現。
　　2．行政區經濟產生的原因
　　第一，地方政府過于注重政績——行政區GDP的增長，致使行政區經濟的產生。行政區經濟發展情況、GDP增長情況等可以量化的指標已成為評估政府績效、官員政績的直接依據，這也使得政府官員任期內盲目追求本地區GDP的增長、財政收入的增長、居民收入水平的提高、引進外來投資額的增加等方面的短期行為。地方政府官員在對上拼政績、對下贏口碑的眼前利益驅動下，必然想方設法擴大本地的經濟趕超，甚至采取反市場的手段，保護本地企業和產品、歧視外地企業和產品、并阻止本地資源、生產要素的自由流動，最終導致了市場的割裂和行政區經濟的產生。
　　第二，地方政府過分追求自身發展的最優策略。21世紀的經濟發展方式應是協同與合作，而對于行政區而言，地方政府往往注重自身經濟發展的最優策略。當一個新興產業崛起時，各地政府就會制定相應的優惠政策吸引該產品的進駐。這導致每個行政區都是一個小型的綜合體——“五臟雖俱全，但整體實力不夠”，遠不及區域協調發展，發揮優勢，差異布
　　局來得合算。也正是這種追求對各自行政區而言的最優發展策略，促使行政區經濟的形成。
　　第三，地方保護主義催生行政區經濟。正如劉福垣所言，“現在的長三角，十幾個城市，說是推進經濟合作，實際上還沒到那一步。十幾個城市就像十幾個土豆堆在一起，沒有內在聯系，還沒真正融合。那層皮是什么？就是行政區劃。大家都在為自己的外資、GDP忙活”。目前，地方政府最大的目標是追求地方財政最大化，GDP增長快速化。這就使得各個地方政府有可能演變成憑借行政權力以外部資金、相關發展所需資源來刺激地方經濟發展，對本地企業更是加大資金的投入，對其給予多方的政策優惠，而對外來企業則盲目限制其發展，生怕其發展將威脅到本地企業的發展，從而影響地方財政的收入，由此必然形成市場的分割，進而形成市場壁壘，阻礙外來企業的發展。也正是這種地方保護主義的存在，使得行政區經濟日益明顯。
　　二 行政區經濟與區域經濟一體化發展的沖突——以長三角為例
　　1．行政區劃邊界阻礙了區域經濟學上的溢出效應
　　目前，長三角各中心城市既是兩省一市的經濟增長中心，也是利益分配和民生安排的最基本的邊界，從而形成了以中心城市為中心，以行政區劃為界限的行政區經濟。現行的長三角行政區劃邊界的硬約束，在很大程度上阻礙了城市的集聚功能和輻射功能。而從區域經濟學的角度分析，上海可謂是長三角地區的增長極，而目前上海的經濟發展已進入了后工業時代，其他地區相對于上海而言，發展速度較慢。因此，本來應流向上海的優勢資源會由于溢出效應的存在而向臨近地區匯集。然而由于行政區劃邊界的存在，在某種程度上阻礙了溢出效應的發生，導致地方經濟的發展走了彎路，浪費了相關的資源和可能的經濟發展助力。
　　2．行政區之間缺乏分工合作意識，導致產業同構化
　　由于各地方政府部門的職能、目標與任務相同，各個地方都力求形成門類齊全的獨立體系，這就難以實現在市場經濟條件下，地區間資源的有效配置，形成優勢互補、協調發展。地方政府在為了追求各自的利益而形成的競爭中，利用產業政策制定層面、招商引資、利用外資的直接干預能力，謀求各自地區利益最大化，其結果是各自為戰、產業同構化（長江三角洲三地尤其以制造業結構高度趨同化最為突出）現象十分嚴重。也正是因為產業的同構化而非差異化發展，一旦一個行業飽和時，就會出現供給過剩，導致惡性的價格戰；而當出現經濟危機時，則可能導致該行業最終崩潰，致使區域間經濟受到嚴重負面影響。
　　3．行政區之間缺乏協調，各自投資公共基礎設施建設，導致重復投資和浪費
　　公共基礎設施是一個地方經濟發展的必要前提。但為了促進地方經濟發展，地方政府存在盲目規劃或投入（或政府主導投入）港口、機場、道路等重大基礎設施的建設，導致重復建設，資源浪費。而之所以存在重復建設，其主要原因是行政區之間缺乏協調，各自為政，追求自己行政區GDP的增長。這些現象在長三角特別明顯，例如，長三角的深水港建設之爭，以及國際機場的建設，上海和浙江兩省市之間由于缺乏協調，大家不顧實際需求量都盲目地投資建設機場，甚至是國際機場，導致資金大量投入，資源大量浪費。
　　三 協調行政區經濟與區域經濟一體化的對策
　　1．完善政績考核與評估體系，避免行政區經濟成為區域經濟一體化中的孤島
　　如前所述，在以經濟建設為中心的制度背景下，一個地方的經濟發展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經濟收益。所以，在這樣的績效評價體系的指引下，地方政府官員往往會為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現出異化特征，從而導致地方政府間利益關系的不協調，地方保護主義和地方市場分割盛行。導致行政區經濟變成了區域經濟一體化中的孤島——經濟一枝獨秀，僅停留在最求自己的經濟效應最優化上，沒有輻射到相對落后的地區。因此，必須建立起科學的政績考核與評估體系，通過正確的方向引導，規范官員們的行為取向和行為模式，實現地方政府行為的正常化，從而達到協調和改善政府間利益關系，促進區域政府間合作的目的。
　　2．樹立區域合作共贏的理念，加強信息資源溝通和共享，實現區域經濟一體化
　　全球化日益明顯的今天，只有合作才能帶來長期的發展，也只要合作才能實現地方經濟的長期共贏。因此，協調行政區經濟與區域經濟一體化的首要任務就是樹立區域合作共贏的發展理念。只有在這種發展理念的指導下，地方政府才能逐步認識到合作才是帶動地方經濟長期發展的王道，逐步取消妨礙區域經濟一體化的相關制度與政策規定，取消妨礙資源、生產要素自由流動的政策，為實現區域經濟一體化，進而帶動地區經濟發展而努力。所以，區域合作和共贏理念的樹立是協調行政區經濟與區域經濟一體化二者關系的前提，也是解決二者矛盾的關鍵。
　　信息的溝通和共享是避免地方經濟惡性競爭的有效手段，也是促進地區合作，共同發展、互利共贏的前提。因此，為了促進區域經濟互利共贏、共同發展，區域內成員地市政府可以通過協商制定一系列相關共同的政策，提高各成員政府在制定或變更政策或經濟扶持發展策略上的透明度。“區域各地市之間經濟政策和相關措施的盡可能公開，可使任何一個地區增加經濟合作中的可預測性，最大限度地減少相互之間由于實行信息封鎖而導致的合作風險。”因此，加強區域政府間信息資源的溝通和共享，是協調行政區經濟與區域一體化關系，促進共同發展的重要手段。
　　3．建立完善的法制環境，實現依法治區
　　我國《憲法》明確禁止地方政府分割市場的行為，其條文核心是“不得以任何形式限制國內自由貿易”。我國也早已提出了依法治國的方針，但由于傳統文化因素的影響（中國是一個充滿“人情味”的國家），也使得地方政府在發展經濟時更多地體現的“人治”而非“法治”。也正是這種“人情味”使得地方企業在本地發展有了優勢，形成了地方保護主義。雖然我國已出臺了《反限制競爭法》和《反不正當競爭法》等法律，但遏制地方保護主義任重而道遠。因此，可以考慮出臺一部地區關系法，以法律的形式明確地區政府間的關系。
　　四 結語
　　綜上分析可知，行政區經濟與區域經濟一體化之間并不存在不可緩和的矛盾。行政區經濟現象在某種程度上制約著區域經濟一體化的發展。雖說這是中國行政區劃的結果，但是只要各個行政區的官員認清區域經濟一體化是未來中國發展的大勢所趨，自覺地加強行政區之間的合作。相信未來行政區經濟將對區域經濟一體化發展起到促進作用。
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