地方政府債務膨脹原因及風險分析

　　【摘 要】我國為應對全球經濟危機采取了積極的財政政策，也使地方政府資金短缺的問題日益暴露，地方政府投融資平臺的發展為解決地方政府資金短缺的問題提供了很好的思路，為發展地方經濟起到了重要的作用。同時地方政府投融資平臺的發展加劇了地方債務的膨脹。本文從多角度分析了地方政府債務膨脹的現狀、原因及風險，為地方債務的管理提出了警示，有利于規避政府債務違約可能帶來的巨大社會影響。
　　【關鍵詞】地方政府債務 原因 財政風險
　　
　　地方政府債務產生具有歷史必然性，根源在于財政無法滿足基本建設的資金需要。合理規模的債務為地方公共基礎建設提供了大量急需資金，緩解了地方政府財政收入不足的狀態，促進了當地經濟的快速發展。特別是在2007年經濟危機之后，大量地方配套資金投入市場，為穩定我國乃至于世界經濟、恢復信心起到了重要作用。但是任何事物都具有兩面性，過度膨脹的債務會帶來風險，如果失去控制還會嚴重危害到我國經濟的健康運行。
　　一 我國地方政府債務現狀
　　1．地方政府債務規模偏大
　　我國地方政府債務問題引起中央政府和各位學者的高度關注，它的規模在不斷的膨脹之中已經達到了危害國家社會經濟安全的程度。具體表現在兩個方面：一是地方政府性債務總額十分龐大；二是作為主要融資形式的地方政府平臺公司數量十分驚人。由于地方政府債務并沒有納入預算，各地政府又對債務實情諱莫如深，具體規模難以準確把握。通過地方財政收入和財政支出的數據可以看出其中的一些端倪。
　　根據中經網數據庫的相關數據顯示，1990～2008年，地方政府財政收入和支出都有大幅度的增長，但是，支出增長的速度卻遠遠大于收入，政府收支的缺口在逐年上升，2008年的缺口高達兩萬億，如此大的缺口由什么來彌補呢？答案似乎是不言而喻的。
　　根據各個經濟機構和學者的估算，地方政府債務的規模數據如下所示：根據國家審計署2011年的審計結果顯示，截止2010年年底，各地共有融資平臺公司6576個，中國省市縣三級地方政府性債務的余額為10.7萬億元，相當于同期全國GDP的27%，其中，銀行貸款為8.5萬億元；國際評級機構穆迪稱審計署關于銀行對地方政府貸款規模的數據可能少報了3.5萬億元，并且地方政府不良貸款規模遠遠大于預期；按照央行2011年6月公布的《2010中國區域金融運行報告》數據，截止2010年年末，全國共有地方政府融資平臺一萬余家，相關學者估算地方政府投融資平臺貸款規模的上限為14.4萬億左右；同期銀監會的數據顯示地方政府融資平臺的貸款規模約為9.1萬億元。雖然各位學者研究得出的數據存在較大的差異，但不可否認的是，我國地方政府債務的規模及其帶來的風險已經到了不可不治的境地。
　　2．法律對地方政府債務的約束作用弱
　　學者對地方政府債務問題的研究從20世紀90年代已經開始，但它仍籠罩著一層令人琢磨不透的面紗。由于絕大多數債務沒有被納入預算體系，其具體的規模難以確定。我國《預算法》規定，各級地方預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。這從法律上限制了地方政府直接負債的權利。同時，我國的《擔保法》規定，地方政府不能用財政收入為其他組織提供擔保。這造成了銀行等金融機構向地方政府融資平臺發放貸款缺少償還保障。現實卻與法律規定背道而馳，地方政府不僅借債，并且數目龐大。以湖北省荊門市的數據為例，2007年年底，荊門市向中國人民銀行借款3106億元，向國家開發銀行擔保借款12156億元，向商業銀行借款1168億元，向非銀行金融機構借款123億元，向上級財政部門借款5192億元（其中，外債轉貸1192億元，國債轉貸1143億元，農業綜合開發借款161億元，其他1196億元），向其他單位及個人借款7116億元，其他借款1178億元。
　　3．地方政府舉債方式隱蔽，潛藏風險
　　地方政府舉債方式多種多樣，包括金融機構拆借、出面
　　擔保困難企業貸款、拖欠工資、糧食企業虧損掛賬、社會保障資金缺口等，既有顯性債務，又存在大量的隱性債務。由于地方政府直接舉債的權利受到限制，主要通過地方政府融資平臺向銀行貸款融資。所謂地方融資平臺是指由地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾。平臺公司表面上是獨立的企業，背后卻有政府的隱形支持，其實是財政的一種變相擔保。這種模式突破了法律法規對地方政府負債的限制，開辟了一種新的融資模式，但是財政隱性擔保的平臺債務也成了風險的主要來源。央行研究數據顯示，2009年全國新增的9.59萬億貸款中，投向地方政府融資平臺的高達3.8萬億，占總量的40%，其中很大一部分都有財政的信用支持。2009年，地方政府的總負債為5萬億，其中90%來自銀行貸款。地方政府和銀行之間存在信息不對稱問題，銀行無法了解作為管理者的政府的信用評級、財政收入，以及在多家銀行的貸款總規模，一旦無法按時還款債務，就會把違約風險傳導給銀行，導致不良貸款率上升，引起金融風險。
　　4．地方政府債務關系復雜，借新債還舊債現象嚴重
　　地方政府債務的舉債主體既包括本級政府，還包括政府某些部門，事業單位及各類平臺公司。多主體不透明的局面給控制地方政府債務的規模、確定償還責任造成了困難。政府一般把通過融資平臺借入的款項用于公共項目，這些項目具有資金需要量大、建設周期長、收益低等特點。有限的財政資金和上級政府的轉移支付不能保證基建資金的持續投入和償還，多采用借新還舊的方式來解燃眉之急。這樣的緩解并沒有從根本上解決債務問題，反而會出現一條找不到源頭，也沒有盡頭的債務鏈條，一旦中間的某個環節斷裂，將對社會經濟建設、金融業發展和地方政府本身帶來巨大的危害。例如，2003年安徽省的積累財政償債率（債務還本付息額/地方財政收入）為183.22%。這意味著如果用全部財政收入來償還債務，都需要兩年的時間。如果本期不能及時償還，債務余額轉變為逾期債務，地方政府將面臨更高的利息負擔。
　　二 地方政府債務產生的原因分析
　　1．積極財政政策的帶動
　　地方政府債務的膨脹是主客觀原因共同作用的結果。一方面，地方政府為了經濟建設和樹立政績具有融資沖動；另一方面，中央政府的相關政策也決定了地方政府必須擔負起一定的配套投資責任。2009年的金融危機使全世界的經濟都陷入了低迷的狀態，中國作為一個負責任的大國，啟動了四萬億的投資計劃。中央的投資計劃掀起了一股社會投資浪潮，地方政府也必須擔負刺激本地經濟發展的責任，巨額的配套資金投入隨之而來。
　　2．基礎設施建設需要
　　改革開放以來，我國的經濟在飛速發展的同時，也帶來了一系列的發展不平衡問題。西部地區、農村地區、少數民族地區的經濟發展水平與發達的東部沿海相比，差距越拉越大，特別是在基礎設施建設方面。為了讓全國人民都能享受發展的成果，近年來，大規模的公共項目建設如火如荼地展開。越是經濟困難地區，基礎設施越薄弱，對于公共項目的需求越大，但是政府的財力越弱，上級政府的轉移支付并不能完全解決問題，所以地方政府不得不背負巨大的債務負擔。
　　3．財稅體制的約束作用
　　1994年，我國進行了分稅制改革，引起地方政府和中央政府的財政收入分配發生了本質的變化。分稅制改革以后，中央的財權提高，地方的財權降低，并且一直穩定在兩分天下的局面。但是在事權方面，中央則是把更多的自主權力交給了地方。2002年以來，地方政府只有45%的財權，卻承擔著70%的事權。惠及局部的公共設施建設由地方政府負責，不少宏觀經濟政策也需要地方政府配套資金支持。財權下降、事權上升，加之融資渠道不通暢，造成了地方政府不得不依靠負債來維持巨大的開支。不僅如此，事權財權的分配不均還導致了一種新型的收入形勢—“土地財政”的誕生。地方政府通過收取高額的土地出讓金，間接抬高了房地產市場的價格，使得居者有其屋成為夢想。
　　4．不科學的政績評價體系
　　政績工程大行其道是造成地方政府債務規模膨脹的又一個重要原因。“唯GDP論英雄”的評價體系把經濟發展的絕對量作為考核地方官員的硬性指標，導致地方政府有一種追求政績的強烈愿望，不注意環境的保護和經濟的可持續發展，更忽視控制合理的債務規模。現行的債務體系可能會導致當屆政府不顧后果大量舉債以獲得良好的政績，而把還債的壓力留給了下一屆政府，造成嚴重的屆際不公平和政府行為扭曲。
　　三 地方政府債務膨脹的風險分析
　　1．破壞社會信用
　　政府應該是各項法律、法規和政策的最先執行者。其行為會對社會群體的行為產生一定的指示作用。一個誠信的政府必然會在全社會樹立一種講究誠實、信用的風氣；相反，如果一個政府借錢不還，何以要求人民群眾遵守信用準則。一旦信用鏈條破裂，將來無論是政府還是個人都很難在理性的市場中再進行融資。這不僅會導致一系列的在建工程無法完成，還會破環整個地區社會經濟秩序。
　　2．引發社會矛盾
　　除了通過融資平臺向銀行借款，公教人員工資拖欠、社會保障資金缺口、糧食企業虧損掛賬等也是地方政府債務的表現形式。這些都是關系到人民群眾生活和根本利益的方面，如果任由債務規模擴大，不能及時有效地清償和彌補，將會造成人民生活水平下降、社保機制無法運行等嚴重后果。更有甚者，債務風險最終會通過傳到機制傳遞給金融機構和上級財政，形成連鎖風險。
　　3．影響財政資金使用效率
　　地方政府應該承擔起當地公共事業的支出，而巨額的地方政府債務會產生巨大的利息壓力。由于財政收入的有限性和固定性，債務本息支出導致許多本該投入到教育、醫療、科研等重要項目的資金流失，嚴重制約著當地科學技術和民生的發展。
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