城市化背景下完善土地征收制度應堅持的原則

　　【摘要】在城市化加速發展的社會背景下，完善我國的土地征收制度應堅持充分發揮市場對土地資源配置的基礎性作用、切實加強對農地和農業的保護、有效保障農民的正當利益等幾項原則，以提高土地資源的利用效率，加速瓦解我國的二元社會經濟結構，實現城鄉協調發展。
　　【關鍵詞】城市化 土地征收 充分補償
　　土地征收制度是連接城市與農村的紐帶，是我國現階段實現土地城市化的唯一法律途徑。而現行的土地征收制度不利于城市化的健康發展，需要加以改革和完善，以提高土地資源的利用效率，減弱土地資源短缺對城市化的制約，加速瓦解我國的二元社會經濟結構，實現城鄉協調發展。在城市化加速發展的社會大背景下，完善我國的土地征收制度應堅持以下三項原則。
　　一 充分發揮市場對土地資源配置的基礎性作用
　　加速城市化進程中必需充分發揮市場對土地資源配置的基礎性作用。土地資源的稀缺性和異質性決定了它不可能按需在工農業之間進行分配。因此，在20世紀50年代開始的工業化階段，土地按權力的需求分配，政府采取了以農業促進工業發展的政策來加速工業化進程，以土地征收這一行政手段來滿足經濟發展對建設用地的需求。在此階段，雖然我國工業總產值的增長速度很高，但是國民生產總值量化到單位面積土地上的增長率卻很低。目前，我國工業的投資率又處于高位，傳統的依靠大量消耗資源的粗放式發展經濟的方式的缺陷業已充分顯現，必須及時轉變國民經濟增長方式。現階段政府對土地資源配置的干預嚴重過度，致使這種干預更多地服務于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預往往基于錯誤的信息、錯誤的預期或者錯誤的政策，導致凈經濟收益的下降。因而，在加速城市化的過程中，必需充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，以抵制來自信息不對稱情況下的政府決策失誤、來自“時滯”和“理性預期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當行為，既使城市發展及時獲得充足的土地供應，又使土地資源的利用達到盡可能高的效率。
　　基于市場原則，應允許集體所有土地使用權直接進入經營性建設用地一級市場流轉。依照現行土地制度，對于集體所有土地的使用權只允許直接進入農用地的流轉市場，而禁止直接進入建設用地的一級市場，國家通過土地征收制度對建設用地一級市場實行完全壟斷。對這種制度應予以改革，除了因“公共利益”必須征收的土地外，對于城市化過程中的經營性建設用地，應允許其在一級土地市場直接流轉。首先，城市化的過程是農用地的轉用過程，但農用地的轉用過程并不必須是集體所有土地的國有化過程。在我國現行的土地所有制度中，土地全民所有和土地集體所有均是土地公有制的兩種平等的實現形式，集體土地被征收的唯一正當理由就是公共利益的需要。其次，計劃經濟體制強調必須考慮國家征地時的支付能力和城市經濟的發展成本，土地征收政策必須為工業化提供成本較低的土地的價值取向已經與我國建立社會主義市場經濟、城市化加速發展的時代潮流相背離。城市化是我國社會發展的重要動力，而城市化一個重要的方面就是農村的城市化，犧牲農民的利益來促進工業化的方式不可能全面實現城市化。再次，我國政府通過劃撥和出讓土地使用權的方式來滿足城市化進程中對經營性和公共性建設用地的需求，國家壟斷土地使用權市場，沒有真正的市場競爭，不可能真正形成土地的市場價格。讓集體所有土地的使用權能在符合國家土地管理制度和土地利用規劃的前提下自由流入市場，形成土地的市場價格，是完善土地征收補償制度的先決條件。最后，從土地征收行為的性質和后果來看，土地征收產生了集體土地的所有權轉移和使用權轉移雙重法律后果，土地所有權由集體轉為國家，土地的使用權經國家的劃撥或出讓由農民集體再經由國家轉為建設單位。對于基于非公共利益的建設用地單位來說，只有獲得土地的使用權，至于是從國家手中還是從農民集體手中獲得土地使用權，對于建
　　設單位來說沒有實質性區別，土地所有權由集體轉為國家的征收過程不具有任何經濟效益。城市化過程中的土地城市化是指土地由農用地不斷轉換為建設用地，并不是指集體土地不斷被征收轉化為國家所有，經營性建設單位完全可以借助于土地使用權一級市場取得集體土地的使用權。
　　但是，市場也有失靈的時候，政府的宏觀調控在很大的程度上能夠彌補和糾正市場的缺陷，城市化過程是市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”共同參與的過程。由社會經濟發展、工業化發展所帶動的城市化并不能必然導致土地資源的優化配置，若完全由市場機制決定土地資源的配置，必然會導致犧牲農用地、犧牲生存環境的后果。因而城市化加速發展過程中更應加強政府對土地資源優化配置的宏觀調控作用。政府的合理引導的主要手段就是行政規劃。目前，我國涉及到土地利用的行政規劃由不同的部門組織編制和實施，容易造成對同一對象編制多個規劃并由多個部門操作的現象，難以避免在規劃實施中削弱政府在優化土地資源配置中的作用，必須通過政府的自身改革與完善予以糾正。
　　二 切實加強對農地和農業的保護
　　在城市化的過程中，還必需充分加強對農地、農業的保護。我國人口眾多，土地資源十分稀缺，人均耕地占有量尤其不足。僅是世界人均耕地的47%。聯合國糧農組織提出人均耕地低于0.053h㎡為生存空間警戒線，中國2800多個縣（含縣級市）中，人均耕地低于警戒線的有666個，占總數的23.7%。近年來隨著城市化的加速，土地非農化流轉速度驚人，由于土地征收制度不健全，“征而不用、早征晚用、多征少用、亂征亂用“的現象嚴重存在，城市用地規模過度膨脹，不僅侵占了大量耕地，更為嚴重的是城市拓展占用的城市邊緣區的耕地經常是質量最為優良的耕地，給我國農業可持續發展帶來了十分不利的影響。正確處理城市化與土地資源配置問題是關系到我國經濟能否健康發展的問題。在城市化的進程中必需認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策。將農地保護作為一項重要的政府行動，用城市總體規劃和土地利用規劃來控制城鄉土地的使用，使城鄉發展相互銜接，這樣就能從根本上防止城市無限制地占土地，保護農業的發展，從而盡可能地避免城市過度膨脹所帶來的城市病。
　　農業除了解決人們的吃飯問題以外，還有保持和改善生態平衡、創造良好的生活環境等功能，是人類生存和發展必不可少的行業。但是由于城市的聚集效應，可以創造很高的勞動生產率及很強的擴大再生產的能力，在市場經濟的作用下，有著不斷向外擴張的沖動。而農村即使已經實現了高度機械化、電氣化、現代化，與城市現代化相比仍然擺脫不了相對分散經營的特點，而且與房地產開發獲得的高額利潤相比，經營農業所獲得的利潤是極其有限的，這就使得農業在城鄉經濟發展中處于相對弱勢，若不加以保護，就會出現缺乏活力，甚至萎縮的狀況。加入WTO后，我國農業發展將更處劣勢，農地經濟效益將更加低下。在比較利益的驅動下，若不嚴格控制，農地非農化趨勢將不可遏止，將給我國糧食安全、農業可持續發展、環境保護帶來難以估量的損害，因此應對農業的發展給予特別的關注。目前我國城市化發展水平還不高，但已經出現濫占耕地，城郊開發熱導致農業衰退，城市擴展侵占農地致使環境惡化、生態失衡等問題。在城市化的過程中，改革和完善土地制度要特別注意保護農業的發展，使之能夠發揮生產、生態、休閑、教育等多種功能，實現城鄉協調發展，最終實現城鄉一體化。
　　三 有效保障農民的正當利益
　　在城市化進程中，必需處理好城市建設與農民利益之間的關系，注意保護好農民的利益，使工農差別擴大的趨勢能夠得到基本扭轉。從歷史上看，我國國民經濟發展在相當長時期內實行以農業支援工業的戰略，有很大一部分農民的應得利益通過工農業產品剪刀差重新分配到其他部門，形成了我國現階段的二元經濟社會結構。基尼系數是判斷收入分配公平程度的指標，用來綜合考察居民內部收入分配差異。1978年我國基尼系數是0.16，2009年，我國的基尼系數就已經高達0.47，接近拉丁美洲和非洲國家水平。而當一個國家的基尼系數超過0.4的警戒線時，國際公認這個國家的收入差距已經很大。我國基尼系數超過國際警戒線，其中一個重要原因即在于農民在土地征收過程中的權益未得到充分保障。據估算，在土地征收過程中，農民可能只得到了1/20左右的補償，25年的工業化和城市化，國家和城市工商業從農村集體土地低價格中轉移和積累了9萬多億資產。本來就在經濟地位上處于劣勢的農民，在城市化過程中遭受了巨大的利益損失。為有效保障土地征收過程中農民的正當權益，需要從以下三個方面進行改革。
　　第一，對被征用土地予以充分補償。根據《憲法》第十條的規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家對集體所有的土地基于公共利益目的進行征收，實質上就是對集體土地的強制購買。既然是購買，就應支付對價，就應按照市場價格交易，不能以不合理的價格低買高賣。
　　第二，理順土地征收費用的受益主體。我國的土地征收補償由土地補償費、安置補助費和附著物及青苗補償費等三部分構成。雖然法律規定土地補償費屬于農民集體所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有，安置補助費必須專款專用，不得挪作他用 。法律雖然規定了侵占、挪用土地補償費的法律責任及其舉報機制，但沒有規定處分土地補償費的規則，土地補償費極易被少數管理者所控制、侵吞。因而必須完全清晰土地補償費的受益主體，界定農民集體的法律內涵和土地補償費在農民集體與農民間的劃分比例。農民集體是由具備一定關系的農民所構成，農民集體作為受益主體應該最終落實了該集體組織中的農民個體。再則，現代社會土地的所有權集中于土地的使用權和收益權，我國集體所有土地由農民長期承包使用并獲得收益，對集體土地的征收也構成對農民的承包使用權的征收。所以土地補償費絕大部分應該由農民直接支配，在加強集體經濟組織民主建設和財務監督的基礎上一小部分由集體經濟組織支配用于農村社區的公益事業和基礎設施建設。所留取的土地補償費的數額、分配和參加基本生活保障的對象要納入村務公開的內容，要納入公積金管理，實行專款專用，用于發展生產和公益性建設。
　　第三，探索新的土地征收安置途徑。要建立農村社會保障體系，使土地要素功能從社會保障功能中分離出來。對被征收土地后無法就業的農民實行工作安置，拓寬就業門路，多形式、多渠道安置被征地農民。加強對被征地農民的勞動技能培訓，以提高被征地農民的就業競爭能力。要支持被征地農民自主擇業、自主創業，鼓勵被征地農民通過非全日制、臨時性、季節性工作等靈活多樣的方式實現就業。同時，要發展社會保險安置，建立農村社會保障體系。所需資金按政府、集體、農民各出一點的原則解決，市、縣政府承擔的費用可在土地出讓金收入中列支；集體承擔部分可從土地補償費中列支；個人承擔部分在征地安置補助費中抵交。將土地征收補償費中的一部分作為被征地農民的社會保障基金，用于辦理該部分農民的養老、醫療和失業保險。此外，還可以留用土地進行開發性安置，即在征收土地的同時按規劃要求劃定部分土地，給被征地農村集體經濟組織用于發展第二、第三產業。
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