推進(jìn)簡(jiǎn)易體例 深入精細(xì)立法

　　中國特色社會(huì)主義法律體系形成以來，上海市人大常委會(huì)學(xué)習(xí)落實(shí)全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國關(guān)于立法中要突出“關(guān)鍵那么幾條”等要求，深入研究上海地方立法的特點(diǎn)和規(guī)律，更加注重探索“一事一法”的體例，著力提高立法的針對(duì)性和可操作性。市人大常委會(huì)主任劉云耕指出，今后的地方立法應(yīng)當(dāng)多針對(duì)一些具體問題，由系統(tǒng)性立法向問題引導(dǎo)立法、立法解決問題方向嬗變，“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式。2012年市人大常委會(huì)工作要點(diǎn)對(duì)此進(jìn)一步予以明確，這表明采取簡(jiǎn)易體例將成為今后上海地方立法的一個(gè)方向。
　　精細(xì)立法正在取代數(shù)量立法
　　簡(jiǎn)易體例好還是完整體例好，無論在法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，大家看法并不完全一致。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，各方較快達(dá)成了一個(gè)基本共識(shí)，即有法可依問題解決后，不再刻意追求體系的完整。
　　形成這一共識(shí)的背景是多方面的：一是法律體系形成后，數(shù)量立法的階段已經(jīng)過去，精細(xì)立法的階段正在到來，其前提是要“深”而不是“全”。要把重點(diǎn)放在核心制度、關(guān)鍵條款的設(shè)計(jì)上，盡可能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，同時(shí)，更加注重平衡、協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系。二是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)期，地方立法的任務(wù)是更加重視一些主要或者重要問題的解決，立法體例相應(yīng)也將由結(jié)構(gòu)完整的“大而全”向“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”轉(zhuǎn)變。三是體系化的法律要不斷指導(dǎo)改革與現(xiàn)代化實(shí)踐并隨著實(shí)踐的變化而變化，修改法律甚至廢止法律將處于更加重要的位置。四是在貫徹依法治國的背景下，立法機(jī)關(guān)的責(zé)任主要體現(xiàn)在立法時(shí)要充分考慮法律實(shí)施的操作性和有效性，通過深入的立法調(diào)研和有力的立法協(xié)調(diào)來增加法規(guī)內(nèi)容的針對(duì)性和可操作性，同時(shí)在立法體例上為法規(guī)內(nèi)容提供形式和結(jié)構(gòu)上的支持。
　　除了以上四個(gè)方面外，簡(jiǎn)易體例還會(huì)產(chǎn)生多重“溢出”效應(yīng)。一是有助于消除“部門立法”的色彩。在實(shí)踐中，部門起草議案往往追求“大而全”，希望把“多個(gè)雞蛋”都裝在“一個(gè)籃子”里，既不容易讓人辨別清楚，還容易把最急需的“關(guān)鍵那么幾條”淹沒掉。采取簡(jiǎn)易體例后，關(guān)鍵條款就會(huì)“水落石出”，便于立法機(jī)關(guān)集中力量整合、提煉、推敲，從而更好地為改革、發(fā)展和穩(wěn)定服務(wù)。二是有助于民主立法的開展。當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)很重視民眾對(duì)立法的有序參與，不少人大代表和民眾也希望對(duì)立法建言獻(xiàn)策。但有人反映，一些法規(guī)有六七十條之多，讀一遍要花好長(zhǎng)時(shí)間，加之專業(yè)等方面的限制，分析起來就更耗時(shí)了。針對(duì)這些情況，立法機(jī)關(guān)有必要加大透明度，加強(qiáng)法規(guī)宣傳介紹和立法者與公民的互動(dòng)。其中，采取簡(jiǎn)易體例無疑可以幫助公眾更省力地閱讀法規(guī)，了解關(guān)鍵內(nèi)容，集中精力作針對(duì)性調(diào)研，從而在規(guī)定期限內(nèi)提出高質(zhì)量的意見。三是有助于為科學(xué)立法創(chuàng)造條件。特別是便于委員們集中精力研究核心條款，有的放矢對(duì)其進(jìn)行高質(zhì)量的調(diào)研和審議。四是有助于逐步解決照抄照搬上位法現(xiàn)象。在合理的限度和范圍內(nèi)，從強(qiáng)調(diào)立法精神等角度出發(fā)，適當(dāng)援引上位法是地方立法的慣常做法。但由于一些地方立法機(jī)構(gòu)的調(diào)研力量不夠、立法力量跟不上，卻試圖在立法體例上貪大求全，不可避免地導(dǎo)致了照搬上位法現(xiàn)象。簡(jiǎn)易體例立法顯然有利于地方立法機(jī)構(gòu)開展立法前評(píng)估及把握問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，從而減少照抄照搬上位法現(xiàn)象。
　　不斷總結(jié)和延續(xù)上海立法好經(jīng)驗(yàn)
　　30多年來，上海與兄弟省級(jí)人大一樣，一直在探索采取簡(jiǎn)易體例立法，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著成績(jī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，上海有24部地方性法規(guī)、法規(guī)解釋或法律性決定采取了簡(jiǎn)易體例的形式，法規(guī)數(shù)量約占全部法規(guī)的16%。
　　改革開放初期，市人大常委會(huì)總體上對(duì)立法持積極而審慎的態(tài)度，認(rèn)為法規(guī)一經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過，全市人民都要遵守執(zhí)行，必須十分慎重，因此對(duì)一些條件不成熟的采取了暫緩立法的做法。在這種情形下，上海立法在體例上比較簡(jiǎn)易，法規(guī)數(shù)量不多，條數(shù)都在十幾條或二十幾條，也都比較管用，為后來的簡(jiǎn)易體例立法積累了經(jīng)驗(yàn)。
　　上世紀(jì)80年代中后期以來，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入快車道，迫切需要加快民主與法制建設(shè)。當(dāng)時(shí)，上海作為全國的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心和沿海開放城市、國際港口，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)立法的重要時(shí)期。從1985年起，每年制定的地方性法規(guī)達(dá)8件以上。同時(shí)，平均每項(xiàng)法規(guī)的條數(shù)從二十幾條，逐步攀升至三十幾條、四十幾條。但即使在這個(gè)“加快地方立法”的時(shí)期，上海也沒有放棄對(duì)簡(jiǎn)易體例立法的追求，如《上海市街道辦事處條例》（18條）、《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》（10條）等就于此時(shí)制定。
　　進(jìn)入21世紀(jì)，上海地方立法出現(xiàn)了精細(xì)化的趨勢(shì)。一方面，2001年2月決定設(shè)立市人大法制委員會(huì)，通過《上海市制定地方性法規(guī)條例》，確立了地方立法統(tǒng)一審議機(jī)制。另一方面，從理念和實(shí)踐上更加注重處理好維護(hù)國家法制統(tǒng)一與解決本市實(shí)際問題的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)提高立法的針對(duì)性和實(shí)效性。在上述背景之下，開始出現(xiàn)一些新的提法，如法規(guī)條文遵循“成熟幾條規(guī)定幾條”的原則，不貪大求全。立法時(shí)，在法規(guī)正文中盡量不抄上位法，而是把上位法全部或有關(guān)條款附在法規(guī)正文之后以便對(duì)照參考。例如，根據(jù)“一事一法”新體例，制定了《上海市機(jī)動(dòng)車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》，簡(jiǎn)潔管用，受到好評(píng)。又如，2008年形成的《關(guān)于本市促進(jìn)和保障世博會(huì)籌備和舉辦工作的決定》，其中第四條授權(quán)市人民政府采取臨時(shí)性行政管理措施等內(nèi)容的條款，對(duì)于支持和保障辦好世博會(huì)提供了有力的法制保障。
　　總之，歷屆市人大常委會(huì)都十分重視立法中的簡(jiǎn)易體例，在加快地方立法步伐之時(shí)出臺(tái)了不少優(yōu)秀法規(guī)，既節(jié)省了立法資源，豐富了立法形式，也增強(qiáng)了法規(guī)的針對(duì)性和操作性，為提高立法質(zhì)量發(fā)揮了獨(dú)特作用。然而，簡(jiǎn)易體例的推行也存在有待改進(jìn)之處。比如，面臨動(dòng)力不足的問題，缺乏機(jī)制化安排；立法機(jī)關(guān)往往在統(tǒng)一審議階段才能對(duì)體例提出實(shí)質(zhì)性建議，為時(shí)偏晚；推行簡(jiǎn)易體例呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展的特點(diǎn)，存在時(shí)多時(shí)少、多寡不均現(xiàn)象，等等。這都需要在新的階段予以認(rèn)真分析，加以克服。
　　實(shí)現(xiàn)“有幾條立幾條”的若干建議
　　“有幾條立幾條”的原則符合中國特色社會(huì)主義法律體系形成后的立法規(guī)律，是地方立法體例改進(jìn)的重要方向，必須不斷引向深入。但在觀念、制度和實(shí)踐層面上，推進(jìn)簡(jiǎn)易體例立法面臨不小的難度，需要加強(qiáng)溝通，形成共識(shí)，分類推進(jìn)。
　　一、進(jìn)一步形成推進(jìn)簡(jiǎn)易體例立法的共識(shí)。法律體系形成后，地方立法調(diào)整的關(guān)系越來越復(fù)雜，更加需要統(tǒng)籌兼顧，形成共識(shí)。首先，要深入學(xué)習(xí)中央精神，充分認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)易體例立法對(duì)于在新起點(diǎn)上走精細(xì)化立法之路、提高立法質(zhì)量的重要意義。市人大正在組織的法規(guī)起草工作培訓(xùn)班就是一個(gè)重要舉措，通過發(fā)揮培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)平臺(tái)作用，幫助大家比較簡(jiǎn)易體例與完整體例的差異，領(lǐng)會(huì)突出“關(guān)鍵那么幾條”對(duì)立法體例的作用，為各方達(dá)成“一事一法”等共識(shí)打下基礎(chǔ)。其次，要實(shí)事求是，穩(wěn)中求進(jìn)，既積極推進(jìn)簡(jiǎn)易體例立法，又不搞“一刀切”、“一陣風(fēng)”，要允許地方立法在系統(tǒng)性比較強(qiáng)的創(chuàng)制性立法領(lǐng)域中保持一定數(shù)量的完整體例法規(guī)，如《上海市房地產(chǎn)登記條例》、《上海市環(huán)境保護(hù)條例》、《上海市公路管理?xiàng)l例》等城市建設(shè)方面的法規(guī)，往往超過60條，實(shí)施效果也不錯(cuò)。最后，要形成推進(jìn)簡(jiǎn)易體例立法的近期打算和長(zhǎng)期思路，堅(jiān)持原則性與靈活性的統(tǒng)一，突出重點(diǎn)，分類指導(dǎo)，形成切實(shí)可行的行動(dòng)路線。
　　二、積極為簡(jiǎn)易體例立法創(chuàng)造條件。一要?jiǎng)?chuàng)造機(jī)制上的條件。建議繼續(xù)推進(jìn)2012年初試行的立法項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)論證機(jī)制，并著重在關(guān)鍵條款論證、代表參與論證、相關(guān)法律資源評(píng)估等方面加以完善。二要在創(chuàng)制性法規(guī)中適當(dāng)增加市人大組織起草的分量。建議在限制商品過度包裝等立法中大力推行簡(jiǎn)易體例。三要提高修正案方式在法規(guī)修改中的比重。2011年修改《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理辦法》是一個(gè)很好的例子，本來不少同志希望采取修訂的方式，后來市人大法工委提出以修正案方式為宜，現(xiàn)在看來效果不錯(cuò)。最后，市人大法制委、法工委應(yīng)加強(qiáng)與專門委員會(huì)、政府法制辦特別是有關(guān)起草部門的溝通、合作與協(xié)調(diào)，研究出真正體現(xiàn)地方特色的關(guān)鍵條款，避免過多抄錄國家法律條款的現(xiàn)象。
　　三、注意將推進(jìn)簡(jiǎn)易體例立法與其他工作結(jié)合起來。推進(jìn)簡(jiǎn)易體例不能單兵突進(jìn)，既要形成各方合力，又要注意將相關(guān)工作結(jié)合起來，形成持續(xù)效應(yīng)。建議將簡(jiǎn)易體例立法與五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的制定結(jié)合起來，適當(dāng)提高所占比例，屆中進(jìn)行相關(guān)立法后評(píng)估，以便及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而將這項(xiàng)工作做得扎實(shí)、可持續(xù)。對(duì)于每一項(xiàng)初審法規(guī)，在市人大與市政府法制辦機(jī)制化的工作溝通中以及一審之前的解讀會(huì)上，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)告示或在議案中標(biāo)出草案中援引上位法的內(nèi)容，切實(shí)減少“小法抄大法，地方特色不突出”的現(xiàn)象。同時(shí)，建議總結(jié)和發(fā)揚(yáng)好做法，在一審、二審甚或三審之后，在草案修改中更多地采取法規(guī)解釋、法規(guī)正文后附表等方式。這樣既從內(nèi)容上完善了立法，在體例上又比較簡(jiǎn)易，還能充分發(fā)揮現(xiàn)有法律資源的效用。此外，可以考慮將推進(jìn)簡(jiǎn)易體例立法與改進(jìn)法規(guī)草案公開征求意見、立法聽證等工作結(jié)合起來，以提高社會(huì)認(rèn)可度。
　　然而，簡(jiǎn)易體例的推行也存在有待改進(jìn)之處。比如，面臨動(dòng)力不足的問題，缺乏機(jī)制化安排；立法機(jī)關(guān)往往在統(tǒng)一審議階段才能對(duì)體例提出實(shí)質(zhì)性建議，為時(shí)偏晚；推行簡(jiǎn)易體例呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展的特點(diǎn)，存在時(shí)多時(shí)少、多寡不均現(xiàn)象，等等。這都需要在新的階段予以認(rèn)真分析，加以克