亞洲新興國家和地區的公營企業改革

　　公營企業又稱為政府企業，是各國政府直接或間接控制經營的企業。作為國民經濟的重要組成部分，公營企業在促進國家工業體系建設，特別是一個國家的重工業發展和基礎設施建設以及增加就業機會等方面起到了極為重要的作用。從二戰后至20世紀80年代初，亞洲國家和地區的公營企業始終保持著增長態勢。但進入20世紀80年代中后期，由于公營企業長期存在的產權模糊、缺少競爭激勵機制等諸多問題日積月累，亞洲各國的公營企業普遍面臨著生產效益低下、虧損嚴重、技術更新乏力的困境。為了使公營企業更具有競爭性和生產效率，同時也是為了適應世界經濟自由化的潮流，許多國家開始在公營經濟中引入競爭機制，并將公營經濟民營化和放松私營企業管制作為企業改革的重點。
　　一、印度公營企業民營化改革路徑
　　90年代初期，印度實施新工業政策，開始對公營企業進行大規模改革。印度在公營經濟私有化過程中，主要側重在對公營企業的組織制度和管理制度進行改革，即在不同部門放寬對私營部門的限制，增加私營部門的市場份額。主要措施包括：1）減少公營企業領域和取消許可證。例如在制造業里，除包括國防、原子能和礦業石油等行業外，其余都對私營企業和外資開放。2）設立工業與金融復興委員會，對病態企業進行集中整頓或關閉處理，以減輕政府財政負擔和社會動蕩。3）建立國家復興基金，幫助下崗工人技術培訓和再就業。4）撤資和出售公營部門政府持股的股權，促進經濟體系多元化發展。5）鼓勵私營部門參與基礎設施的修建與經營管理。6）改革公營企業管理權，包括：①擴大企業的經營自主權，政府盡可能不干預企業日常經營管理業務；②健全公營企業領導機制，引入職業經理人，對公營企業實行專業化管理；③適當延長公營企業領導成員的任期。
　　印度的公營企業改革側重于公營企業組織與管理方式的轉變，較少涉及對所有權的私有化。其改革雖取得了一定效果，但總的來看，改革過程顯得謹慎而又緩慢，改革成效并不顯著：印度公營企業效率與效益仍然很低，且在總的工業產值中占的比重仍然很大。另外改革僅在部分企業中進行，而對財政依賴程度高的企業的改革并沒有很大進展。
　　二、韓國公營企業改革路徑
　　韓國的公營企業在國家的經濟活動和公共部門中占有相當大的比重。公營企業在電力、鋼鐵、通訊、郵電、煤氣等基礎領域占有壟斷地位。早在20世紀70年代，韓國就完成了對造船公司、海運公司、大韓航空、韓國機械等航空、制造、運輸領域的11家公營企業的民營化改造。（不同時期韓國公營企業改革的主要對象、改革方式以及改革成效如表1所示）
　　韓國公營企業民營化具有以下特點：1）國有資本進入或退出，主要依據于行業的特點。一般來講國有資本從競爭性行業中退出來，但并不是從所有行業都退出；自然壟斷行業國家持股，但未必是全部的自然壟斷行業。2）根據行業特征，實行階段性的民營化策略，如浦項制鐵、韓國重工業、韓國油管等6家企業一步到位，而其余5家公營企業實行漸進式民營化。3）在民營化過程中國有資本退出，但為了防止這些公共部門的經營權完全被私人部門或外國人所掌握，進而削弱公益性，有些部門制定了外國人和私人部門持股的最高限額，如韓國電訊外國人持股不能超過49%；韓國煤氣公司和韓國電力，不能超過30%；煙草人參公司，不能超過35%。4）韓國公營企業民營化同韓國經濟發展階段緊密關聯，即民營化過程具有明顯的階段性特征。5）一些公益性強且規模很大的公營企業，大致是遵循著公營企業轉變為政府投資企業，再從政府投資企業轉變為政府出資企業的過程。而且對不同規模、不同性質和不同使命的企業，都制定了相應的過渡辦法。這為高效推進民營化奠定了基礎，同時也為民營化所帶來的經營效率的提高提供了保障。
　　三、臺灣地區公營企業民營化改革
　　臺灣的公營企業是從抗戰勝利以后開始形成和發展起來的。在臺灣經濟建設初期，公營企業在經濟發展中曾經扮演了極為重要的角色。但臺灣的公營企業內在缺乏與市場機制相適應的能力，隨著世界經濟的迅速發展，公營企業落后的管理體制和管理方法，越來越不適應經濟發展的要求，企業經營不善、效益低下等問題日益嚴重。由于公營企業積弊難返，同時為了適應國際經濟自由化發展趨勢，從50年代初期，臺灣地區嘗試將一些公營企業較變為民營企業，使其進入市場，鼓勵其公平地參與市場競爭（見表2）。
　　在公營企業民營化改革過程中，臺灣地區提出了“三化”（即自由化、國際化、制度化）的改革政策，分步驟建立自由、開放、公平有序的競爭環境，讓民間企業的潛力更加充分發揮出來。所謂“自由化”，就是尊重市場價格規律，減少不必要的行政干預，創造公平合理的競爭環境，使市場調節機制在經濟發展中起主導作用；所謂“國際化”，就是將臺灣經濟納入國際經濟體系，擴大經濟活動空間，開放島內市場，促進內外交流。所謂“制度化”，就是修正法規，用法制來調節經濟運行。
　　針對公營企業不同行業具有顯著差異性的特點，臺灣地區在實施公營企業民營化過程中采用了多種不同的方式：1）股票上市或上柜前公開出售公股。2）采取公開招標、市場賣出和特定人認購三種辦法釋出公股。3）以協議方式讓售股權。4）將公營企業固定資產的全部或部分標價售出。5）吸收新的民間股份，稀釋公股股權比例。6）企業內部員工認購股權。7）委托民間經營。8）開放經營特許權，解除對公用事業的經營管制，允許民間企業進人特定保護的產業。
　　盡管臺灣地區公營企業民營化改革取得了一定進展和成效，但由于島內對公營企業改革認識上存在重大分歧、既得利益團體的反對、現有法律條文缺失、企業資產及股權標價難以確定等因素，改革的進展緩慢，離當初制定的目標尚有一定差距。
　　盡管印度、韓國、臺灣地區實行的公營企業改革與我國正在進行的國有企業改革，在改革背景、性質等方面有所不同，但他們在改革中采取的一些共性做法和具體措施，比如：尊重市場機制，注重創造平等的競爭環境，減少政府不必要的行政干預；采取多元化的改革途徑，及時合理地制定各種對應策略，減小改革過程中的阻力；完善公營企業股份化、民營化改革的相關法律法規，對其股份化、民營化的基本原則、方式、技術手段、程序等作了嚴格而明確的規定，使改革的實施具有法律依據，從根本上避免改革的隨意性、盲目性和不確定性，保證改革的公正性和透明度；等等。這些對當前我國的國企改革都具有不少啟發和借鑒意義。 （作者系上海財經大學財經研究