官場(chǎng)“上頭來(lái)人”:情與法沖突煩惱

　　評(píng)述由頭 “上頭來(lái)人”的中國(guó)式隱憂
　　 歲末年初，各種調(diào)研、檢查、考評(píng)紛至沓來(lái)，基層政府官員小心翼翼，“上頭來(lái)人”酒足飯飽之余走馬觀花，讓公務(wù)接待只剩下了“接待”。
　　“上頭來(lái)人”原本是讓政令上達(dá)下傳，提高各級(jí)政府行政效率的有效溝通。但當(dāng)這種公務(wù)往來(lái)被扭曲成拉關(guān)系、找資源、表政績(jī)而令下級(jí)官員疲于應(yīng)付，那勢(shì)必將使“上頭來(lái)人”最終流于形式化，還可能產(chǎn)生腐敗空間。那么，這一問(wèn)題產(chǎn)生的根源是什么？又如何破解這一悖論，讓“上頭來(lái)人”發(fā)揮其應(yīng)有的作用？
　　
　　 “上頭來(lái)人”矛盾的根源
　　
　　當(dāng)今中國(guó)官場(chǎng)，流行一句大實(shí)話：“既怕上頭來(lái)人，又怕上頭不來(lái)人，更怕上頭沒有人”。寥寥數(shù)語(yǔ)，言簡(jiǎn)意賅，通俗曉暢，既道盡了官員的心態(tài)，也道明了官場(chǎng)的生態(tài)，還道出了“情法沖突”這一煩惱根。
　　作為“跑部錢進(jìn)”的反方向運(yùn)動(dòng)，“上頭來(lái)人”也是政府間博弈的重頭戲，機(jī)遇難得，事關(guān)重大。兩者均屬合法公務(wù)，卻都留有大量人情空間，漏洞極大。為了接待好“上官”、爭(zhēng)取最大利益，“下官”們既要用足法律與財(cái)政，更要用盡人情與腦筋，變“上頭來(lái)人”為“上頭有人”。為此，極易引發(fā)人情與法律的沖突，下官們難免要承受身心煎熬與撕裂之苦。故而，此根若是不去，官員煩惱難斷，官場(chǎng)積弊難除。
　　究其根源，在法理上，地方政府既要對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)，也要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。而事實(shí)上，無(wú)論是（人）事權(quán)，還是財(cái)權(quán)，大權(quán)都始終掌握在上級(jí)政府手里。如此一來(lái)，無(wú)論上頭是否來(lái)人，無(wú)論來(lái)者有無(wú)公務(wù)，“上頭”始終大權(quán)在握。故而，無(wú)論是對(duì)“下頭”發(fā)展的影響，還是對(duì)“下官”仕途的影響，于公于私，上頭始終比里頭、外頭、下頭重大，理當(dāng)“格外”重視、“用足”感情，萬(wàn)難一視同仁、公事公辦。
　　但是，即便如此，若有良法可依，那么，縱使上頭來(lái)人，乃至“來(lái)頭”超大，照樣可以平常心對(duì)待，既不必如臨大敵，也不必如遇甘霖。問(wèn)題在于，在規(guī)范“官—官”關(guān)系方面，也即，在行政公務(wù)的立法方面，我國(guó)近年雖有長(zhǎng)足進(jìn)步，但是，政府公務(wù)規(guī)定中都留有很多疏忽、模糊之處，甚至還有一些嚴(yán)重滯后、不合理之處。
　　在我國(guó)，目前只有規(guī)定公務(wù)員之編制、進(jìn)退、職責(zé)的《公務(wù)員法》，卻沒有統(tǒng)一、精湛、細(xì)密的《公務(wù)法》，無(wú)論是公務(wù)概念、決策和權(quán)限，還是公務(wù)實(shí)施、開支和接待，都缺乏細(xì)致、可行的規(guī)定。如此一來(lái)，公務(wù)亂象層出不窮，最應(yīng)體現(xiàn)公平、公正、公正原則的公務(wù)，日益演變成一本糊涂賬、人情賬。
　　為了統(tǒng)一治理、協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，我們理應(yīng)推行全國(guó)一盤棋、全省一盤棋、全地區(qū)一盤棋。但是，出于各負(fù)其責(zé)、財(cái)政分立的原則，各級(jí)政府又有著“千本賬”。“一盤棋”與“千本賬”的矛盾始終存在，甚至有愈演愈烈之勢(shì)，越是上級(jí)政府所在地越繁華，越是權(quán)力邊緣地帶越落后。地方官“下棋”要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，“落賬”卻要對(duì)當(dāng)?shù)卣⑷舜蟆⒐褙?fù)責(zé)。因此，交叉公務(wù)的付賬、記賬、轉(zhuǎn)賬問(wèn)題，必須盡早依法合理解決。否則，飽受詬病的公務(wù)開支，勢(shì)必越來(lái)越混亂，越來(lái)越攀升。這是一個(gè)事關(guān)公務(wù)績(jī)效的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)攸關(guān)政府廉能的政治問(wèn)題。為此，既要算好“經(jīng)濟(jì)賬”，也要算好“政治賬”，唯有如此，才能在化解“合理性”危機(jī)之余，夯實(shí)政治“合法性”根基，大幅提升我黨的執(zhí)政能力。
　　
　　“上頭來(lái)人”煩惱的種類
　　
　　因此，若僅就上下級(jí)政府之間的權(quán)益博弈而論，“上頭來(lái)人”帶給地方政府的煩惱，主要有四個(gè)方面：
　　其一，來(lái)者不善。身為地方官員，面臨諸多“一票否決制”，若“上頭來(lái)人”有權(quán)一票否決，就有“來(lái)者不善”之嫌，下官自然“格外”重視，全力應(yīng)付。地方政務(wù)大受干擾，下官身心嚴(yán)重透支，地方財(cái)政不堪重負(fù)。顯然，此類傷害地方權(quán)益的“上頭來(lái)人”，地方政府最感頭痛，既怕“陪不起”，更怕“賠不起”。
　　其二，善者不來(lái)。由于歷史、地理、人文等不利因素，許多地方的發(fā)展陷入瓶頸，下官們縱然用盡渾身解數(shù)，也是巧婦難為無(wú)米之炊，亟需上級(jí)政府重點(diǎn)扶持。但是，越是此類地區(qū)，越難提起上官的政績(jī)沖動(dòng)，越易淪為被遺忘的角落，縱使上頭來(lái)人，也很難盼來(lái)最需要的人。可見，上頭來(lái)人，苦樂不均，喜憂參半，五味雜陳，要么不請(qǐng)自來(lái)，要么請(qǐng)而不來(lái)。其最關(guān)鍵處，不在于“上頭來(lái)人”，也不在于來(lái)多少人，而在于是否“來(lái)對(duì)人”。
　　其三，上頭亂來(lái)人。上頭來(lái)人，由頭很多，巡視、辦公、考察、調(diào)研、檢查、開會(huì)、辦案、檢察、監(jiān)督、取經(jīng)、聯(lián)誼，名目繁多，不一而足。其中，有的可以簡(jiǎn)化，陣仗可以更小，時(shí)間可以更短，距離可以更近，開支可以更小。更有甚者，為了轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，許多本該由上級(jí)政府承擔(dān)、在其所在地就可處置的公務(wù)（尤其是會(huì)務(wù)），也大量轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，原本上頭不用來(lái)人，如今也堂而皇之地來(lái)了，拒之無(wú)名，受之遭罪，無(wú)可奈何。
　　 其四，上頭人亂來(lái)。很多上頭來(lái)人，根本沒有公務(wù)，但也照樣來(lái)，甚至提出一些過(guò)分乃至非法的要求，吃喝玩樂，胡作非為。更有甚者，來(lái)者只是上頭人的親屬、朋友、司機(jī)，他們雖無(wú)公務(wù)員身份，但是都有“來(lái)頭”，其“能量”不可小覷，下官不敢輕易怠慢。在法理上，兩者均屬“偽公務(wù)”，縱使拒絕招待，也是無(wú)罪可得。但是，無(wú)論是出于“情理”，還是出于利害考量，恐怕都得慎重接待。至于相關(guān)費(fèi)用，絕大多數(shù)都算入了“公務(wù)接待費(fèi)”。
　　
　　政治理性化解深層矛盾
　　
　　平心而論，凡此種種，均源于政治博弈的格局，都無(wú)關(guān)乎官員心態(tài)，而只關(guān)乎官場(chǎng)生態(tài)。故而，就其對(duì)策而論，也不能訴諸道德批判，只能訴諸政治理性。也即，必須盡快解決好“一盤棋”與“千本賬”的矛盾，及早化解人情與法律的沖突。無(wú)論是“接待也是生產(chǎn)力”，還是“接待出政績(jī)”，雖可列入“雷人雷語(yǔ)”范疇，但也揭示出政府間博弈的實(shí)情與癥結(jié)，同時(shí)也預(yù)示了問(wèn)題解決的思路與出路。
　　首先，力求公務(wù)的法治化。為此，應(yīng)盡快制定《公務(wù)法》，力求精湛、細(xì)密，最大限度壓縮官員的自由裁量權(quán)。唯有如此，“明規(guī)則”才能戰(zhàn)勝“潛規(guī)則”，法律權(quán)威才能戰(zhàn)勝“上官”權(quán)威，避免公務(wù)人情化、隨意化、擴(kuò)大化、異地化、虛浮化，全面提升公務(wù)績(jī)效。
　　其次，力求公務(wù)精細(xì)化。為此，有必要建立“公務(wù)清單制”。每一筆公務(wù)，都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的公務(wù)策劃，無(wú)論是其目的、人員、權(quán)責(zé)、地點(diǎn)、時(shí)間，還是其程序、費(fèi)用、審核、監(jiān)督，都要?jiǎng)?wù)求精細(xì)明確。此外，若有可能，還應(yīng)建立“公務(wù)費(fèi)用一盤棋”制度，凡是異地交叉公務(wù)，都應(yīng)統(tǒng)一結(jié)算、合理分擔(dān)，避免公務(wù)轉(zhuǎn)嫁。變“糊涂賬”為“精細(xì)賬”。
　　最后，力求公務(wù)公開化。執(zhí)政為公，執(zhí)政為民，情為民所系，權(quán)為民所用，這是我黨的執(zhí)政理念，因此，公務(wù)公開天經(jīng)地義，有利無(wú)害，勢(shì)在必行。為此，公務(wù)決策與實(shí)施要公開，公務(wù)費(fèi)用更要公開，只要不涉及機(jī)密，都應(yīng)實(shí)行“單筆公開制”，何事、何人、何時(shí)、何地、何物、何價(jià)，詳盡明確，有案可查。唯有如此，才能取信于民，提升政府的公信力與執(zhí)行力。
　　總之，政治要“講大局”，它必須注重頂層設(shè)計(jì)，著眼于政治生態(tài)的優(yōu)化。同時(shí)，政治又要“重細(xì)節(jié)”，大局決定戰(zhàn)略，細(xì)節(jié)決定成敗。我國(guó)政治的根本問(wèn)題，既不是政治理念問(wèn)題，也不是政治制度問(wèn)題，甚至不是政治體制問(wèn)題，而是政治技術(shù)問(wèn)題。公務(wù)活動(dòng)極其龐雜、繁瑣、細(xì)密，只有見微知著，循序漸進(jìn)，大處著眼，小處著手，才能全面提升我國(guó)的發(fā)展水平，這就是“上頭來(lái)人”帶給我們的思考。
　　（作者為南京政治學(xué)院副教授）
　　責(zé)編/李逸浩 美編/石玉