“治理—管理—績效”框架下的代建項目績效問責機制研究

摘 要：據項目治理理論的“治理—管理—績效”分析框架，政府投資代建項目的績效問責體系應分為從項目績效到項目治理的行政績效問責層次和從項目績效到項目管理的代建人績效問責層次，后者將代建人的合同風險責任作為責任追究依據，將代建項目績效作為問責判斷標準，由此可建立代建項目績效問責程序。

關鍵詞：政府投資代建項目；GMP框架；績效問責；合同風險責任；問責程序

中圖分類號：F284 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）15-0099-02

一、問題的提出

政府投資項目責任追究制度是政府高效投資的保障，歐美國家已建立了行之有效的監管機制，中國亦在完善中[1]。學術界對政府部門及公務員因“行政失當”或“不作為”導致重大事故與損失的問責多有研究[2]，但較少從項目層面探討責任追究的依據、標準和程序。

政府投資項目績效取決于參與項目契約各方的責任與行為，是項目治理與管理交織作用的結果[3]，本文據項目治理理論的“治理（Governance）—管理（Management）—績效（Performance）”（GMP）框架，探討代建項目責任追究依據、標準和程序，以完善政府投資項目問責機制。

二、公共項目的GMP循環

1.公共項目的GMP框架

GMP框架認為完善項目治理結構—優化項目管理技術—改善項目績效[4]是一條傳導鏈。其中“治理G→管理M”說明項目治理通過激勵、約束和協調項目資源能減少項目管理過程中的摩擦與不確定性，“管理M→績效P”說明項目管理通過計劃、組織和控制項目資源能提升項目績效，G間接通過M影響P。杜亞靈運用結構方程模型法實證發現：G對M、M對P均有積極正向影響，但G對P直接作用不強[5]。

2.公共項目的績效問責機制

公共項目績效問責機制是GMP框架的逆向反饋，是以項目預期目標為出發點，對項目績效及項目管理每一子過程績效P評價 ，尋找導致績效不達標的項目管理行為（即具體風險因素）M，以權責對等和風險分擔為依據，追究參與者的必擔之責，由此延伸至項目治理G，追究政府部門或公務員的行政責任。該機制與GMP框架共同構成GMP循環。

以代建項目為例，代建人績效問責限于追究合同約定的風險責任[6]，涉及P→M，包括績效判斷標準、風險因素評價、責任追究依據；行政績效問責則追究引起合同風險分配方案不合理的行政決策（如項目是否實施、投資規模、代建人遴選等）失誤與代建制配套法律法規不健全的責任，涉及P→（M）→G，因為不合理的風險分配方案會誤導代建人采取不當的項目管理行為，間接使項目績效不達標。

三、代建項目的行政績效問責

1.代建項目的委托代理關系

代建項目包括三層委托代理關系，第一層是項目使用單位與政府投資人之間的委托代理關系，使用單位據項目建議書批準的建設性質、規模、投資額向政府投資人提出項目功能配置、建設標準等要求，旨在使項目控制權向政府投資人集中；第二層是政府投資人與代建人之間的委托代理關系，政府投資人據使用單位要求，通過招標等方式遴選代建人，簽訂代建合同，旨在使項目控制權向代建人轉移；第三層是代建人與其他參與方（如監理商、承包商、融資機構、供應商等）之間的委托代理關系，代建人據項目要求分別與其他參與方簽訂分包合同，完成項目建設，旨在使項目控制權分解并向其他參與方轉移。

2.代建項目的行政績效問責

行政績效問責即社會公眾（如非政府組織、專家團體）、人大和政府監管部門對政府投資人問責，因為在代建項目委托代理的第一、二層中，政府投資人憑強制性行政代理權集中并轉移項目控制權，不僅要對項目是否實施、投資規模和項目設計等關鍵問題決策，還要遴選代建人、簽訂代建合同，其行為是否得當關系到項目能否滿足公眾利益。

行政績效問責有助于建立科學投資決策機制、健全代建制配套法律法規、發展代建人能力、遏制權力腐敗、減少公眾利益損失。本質是監督公共權力、追究和懲戒政府失責；目的是明確政府投資人的行政決策與制度完善責任；難點是信息不對稱，即政府投資人掌握大量隱藏信息，并存在隱蔽行為，難免為追逐自身利益而冒道德風險尋租腐敗；原則是內容法定、權責一致、程序公開、教育與懲戒相結合等。

四、代建項目的代建人績效問責

1.代建人績效問責的原則、依據與判斷標準

代建人績效問責即政府投資人據代建合同向代建人問責，因為在代建項目委托代理的第二、三層中，代建人獲得并分割轉移項目控制權，其管理是否得當關系到項目能否達標。

據代建項目特點和目標要求，代建人績效問責的原則是：（1）權責一致原則。即權力與責任對等，責任與承擔的風險對等；（2）程序公開原則。為便于公眾監督，代建人績效問責過程要在法律法規允許范圍內盡量公開；（3）教育與懲戒相結合原則。代建人績效問責旨在培育勇于擔責的代建人和壯大代建人市場，懲戒是手段而非目的，應與教育相結合。

代建人績效問責的依據是代建合同約定的風險責任，因為：（1）合同風險責任據代建項目風險分配方案及代建人在項目實施過程中的職責，以合同條款形式明確表達[7]，一旦風險發生并造成損失，就可據合同條款，追究未有效控制風險的代建人責任。（2）依據合同風險責任，可強化經濟責任，并區分因行政決策失誤或制度不完善造成的項目績效不達標。

代建人績效問責的判斷標準是項目績效評價，因為：（1）項目績效評價指標是按代建人責任范圍與內容設置的，比照評價指標值與標準值，可得出績效評價結果；（2）項目績效評價結果準確衡量了代建人責任履行程度，是科學判斷代建人失責行為的性質與程度的工具；（3）據績效評價結果啟動問責程序，可及時問責與獎懲代建人，實現責任糾偏。

2.代建項目責任追究的基本環節

代建人責任追究的環節之一是以法律或格式合同形式明確代建人應擔的職責。因為職責法定且明晰是代建人行使權力的前提和問責依據。

環節之二是通過具體制度設計與程序安排調查代建人責任履行程度。包括：（1）限期調查項目績效不達標的原因；（2）要求被調查對象陳述情況、提供資料并驗證其真實性，審查有關工程、財務資料，咨詢專家、舉辦聽證等，搜集代建人履行職責所需的必要信息；（3）調查結束后，明辨代建人應擔與不應擔的直接或間接責任，確定責任分配方案。

環節之三是給予代建人一定得救濟途徑。包括：（1）設計具體制度與程序，確保責任追究制度和問責程序的公平、公正和透明；（2）允許代建人陳述、申訴、申請復核和提請仲裁；（3）維護代建人合法權益，防止調查人員濫用職權，避免問責偏差失誤。

環節之四是借助國家權力工具切實追究代建人責任。包括：（1）一旦確定責任分配方案，就應及時問責；（2）遇行政或人事管轄權限制，相關上級行政主管部門應配合問責，如要求建設部門配合問責工程質量問題，要求財政部門配合問責挪用、浪費建設資金問題。

3.代建人績效問責的基本程序

代建人績效問責程序包括：（1）歸因過程。即項目績效不達標時，據績效評價結果，從各種潛在風險因素中分析判斷影響項目績效實現的具體風險因素。（2）歸責過程。即比照所找到的具體風險因素與合同約定的風險分配方案，確定應由代建人承擔的風險因素，并追究代建人責任。當風險因素由代建人單獨承擔時，追究代建人責任；當風險因素由政府與代建人共擔時，僅追究代建人應擔之責；當風險因素要據具體情況確定時，據風險發生的實際情況追究代建人責任；當風險因素由風險分配方案不合理造成時，應啟動行政績效問責。

據之，代建人績效問責程序的準備是：（1）確定項目績效評價指標體系及評價方法；（2）按項目預期目標確定評價指標的標準值；（3）確定影響評價指標的各種潛在風險因素。

識別是：（1）據既定績效評價指標與評價方法獲得評價指標值；（2）比照評價指標值與標準值，確定未達標指標；（3）從各種潛在風險因素中判斷導致指標不達標的具體風險因素。

問責是：（1）將識別的具體風險因素，按權責一致原則，對照合同約定的風險責任，確定代建人應擔之責；（2）調查風險發生是由代建人未有效控制風險因素造成，還是由風險分配方案不合理造成，前者應追究代建人責任，后者應調整風險分配方案并啟動行政問責。

五、結論

據公共項目治理理論，“治理G—管理M—績效P”（GMP）框架的逆向反饋是績效問責機制，其中“P→（M）→G”形成對政府部門和公務員的行政績效問責，“P→M”形成對項目實施主體的績效問責。就政府投資代建項目而言，“P→（M）→G”說明據項目績效評價結果可以行政問責，因為行政決策失誤或配套制度不完善會扭曲風險分配方案，誤導代建人采取不當管理行為，間接使績效不達標；“P→M”說明以績效評價為判斷標準，按歸因與歸責過程，可找到績效不達標的具體風險因素及相應風險責任，依據合同約定的風險責任對代建人問責。

參考文獻：

[1] 周國棟，吳明坤.西方發達國家的政府投資項目責任追究制度[J].中國工程咨詢，2007，（11）：17-18.

[2] 朱維平，周國棟.政府投資責任制和責任追究制探索[J].宏觀經濟管理，2010，（3）：55-56.

[3] 嚴敏，尹貽林.基于項目治理的代建項目成功促成路徑分析[J].財經問題研究，2009，（8）：51-56.

[4] 尹貽林，杜亞靈.公共項目管理績效改善：一個研究范式轉變的視角[J].科技進步與對策，2010，（17）：29-34.

[5] 杜亞靈.治理對政府投資項目管理績效作用機理的實證研究——以企業型代建項目為例[J].軟科學，2010，（12）：1-6.

[6] 張偉.政府投資項目代建制下的責任追究機制[J].土木工程學

報，2008，（12）：103-107.

[7] K.C. Lam，D. Wang，Patricia T.K. Lee，Y.T.Tsang. Modeling riskallocation decision in construction contracts[J].InternationalJournal of Project Management，2007，（5）：485-493.

（責任編輯：袁凌云）</