民間融資監管理念與策略的調整

民間融資對經濟、社會發展的負面因素決定了監管的重要性。近年來，我國的民間融資監管以維護金融安全為核心，以嚴格的刑事責任為特點的監管理念與策略，并未實現化解金融風險的監管目標，同時對民間融資的長遠發展產生了阻礙作用，必須加以調整。基于此，分析了民間融資監管理念與策略調整的內外因素，同時提出了賦予金融自由釋放民間資本活力、弱化刑事責任、構建全面法律責任體系的調整思路，以期形成政府監管與行業自律良性互動的局面，舉全社會之力共同促進民間融資的規范健康發展。

民間融資，作為非正規金融，草根金融，在現行金融體制和法律框架下，始終在夾縫中生存，在灰色地帶徘徊，沒有合法身份，缺乏法律保護。金融市場的壟斷，使得我國將近四萬億的民間資本難以找到出路；銀行的懼貸、惜貸，又使得大量民營企業在生存發展的關鍵時刻只能尋求民間資本的支持。但是民間資本具有與生俱來的逐利性，蘊含著極大的風險，一旦爆發，不僅放貸人血本無歸，貸款人也隨之面臨企業倒閉、身陷囹圄、甚至家破人亡的慘劇。2012年，有兩位民營企業經營者的遭遇令人矚目。一位是包頭惠龍集團老總金利斌，在高達12.37億的民間借貸導致資金鏈斷裂之時選擇以自焚結束生命；另一位是浙江東陽人吳英，在經歷四年之久的非法集資案司法程序后最終以死刑改判死緩收場。與金利斌以自毀的方式了結巨額債務相比，吳英輾轉四年終免死罪是現行法律制度下的一個特例，這樣的奇跡不可能隨便復制。如果不變革現行民間融資監管思路與策略，民間資本及民營企業經營者的生存依舊艱難。

一、對民間融資實施監管的重要性

民間融資在國外文獻中被稱為“非正規金融”（Informal Finance），世界銀行將其定義為那些未被中央銀行監管當局所控制的金融活動。民間融資具有兩面性，一方面，在為民間資本尋找出路、解決中小微企業融資難方面發揮了巨大作用；另一方面，它的趨利、隱蔽、不規范、面廣、量大等特點也帶來了一系列經濟、社會問題。首先，大量資金體外循環，容易對正規金融形成有力競爭，影響正常金融秩序的維護和金融業整體發展；其次，削弱了國家宏觀調控的效果，不利于產業結構的調整；再次，民間融資活動中包含的各類帶有欺詐性或高風險的金融活動，容易演變成非法集資和高利貸行為，嚴重干擾金融秩序和社會穩定。

因此，對民間融資實施有效監管，是控制融資風險、發揮融資功效的必需措施。只有完善民間融資的法律責任，民間融資主體才能預測行為的性質后果并加以修正規范；監管者的監管行為才能有法可依，執法必嚴；民間融資活動才能在法制的框架下揚長避短，興利除弊，充分發揮對中小微企業和農戶的輸血功能，促進經濟發展。

二、近年來我國民間融資的監管理念及策略述評

（一）維護金融安全的監管理念

理念是在長期積累和不斷總結中形成的，上升到一定理論高度的指導思想、價值目標或原則。法律理念包括自由、秩序、正義、公平、安全、效率等價值觀，是法律制度存在的前提條件和靈魂，在法律制度的設計中具有重要作用。我國的民間融資監管，總體上體現出強調金融安全、忽視金融效率、壓抑金融自由的立法理念和價值取向。

維護金融安全向來是金融監管工作的重點。自1997年亞洲金融危機之后，“防范和化解金融風險”就成為我國金融監管理念的核心。特別是2009年國際金融危機爆發后，更加強化和凸顯了維護金融安全的重要性。同時，我國民間融資尚未納入法制化軌道，缺乏有效法律規制和監管措施，具有運作不規范、高利率、高風險等弊端，為防范金融風險、穩定金融秩序，強調金融安全毫無疑問成為民間融資監管的核心理念，并深刻影響到相關制度設計。

（二）刑罰為主的監管策略

在維護金融安全的監管理念支配下，我國政府對民間融資施以嚴格監管，以取締和打壓為主，“非法集資”幾乎成為民間融資的代名詞。金融自由與金融效率的理念無法兼顧，成為被壓抑與漠視的對象。民間融資的監管策略是在立法上，突出強化刑事責任的震懾作用，忽視民事責任與行政責任的建構，這成為我國民間融資監管法律的突出特色。

現行《刑法》關于融資犯罪設置了三個罪名：非法吸收公眾存款罪；擅自發行股票和公司、企業債券罪；集資詐騙罪。其中集資詐騙罪仍然保留了死刑罪名，不僅有悖于司法領域近年來慎用死刑的大背景；也使我國成為全世界唯一對經濟犯罪實行死刑的國家。從1991年溫州鄭樂芬因投機倒把罪被判處死刑開始，以重刑治理民間融資之“罪”成為民間融資的監管常態。2008年以后隨著民間金融泡沫的集中破裂，對民間融資活動從嚴整治的趨勢更加明顯，全國范圍內已有10人之多因集資詐騙罪被判處死刑。

強化刑事責任的監管作用，反映了監管者對民間融資“犯罪”傾向的高度警惕和嚴厲態度。當然，這種懲罰的強度也受到“發現幾率”和“追究能動性”的影響；未經批準而進行的集資行為無論是用于投資經營還是轉用或消費，都屬“非法集資”。 此外，刑事責任過于強化還表現在從嚴打擊的刑事政策以及民間融資刑事罪的擴張適用。

但是，嚴苛的刑事責任并未有效降低金融風險、達成監管目標。否定性的制度安排使融資雙方缺乏穩定的交易規則，往往隱蔽在地下交易以躲避監管，不僅未能有效控制民間融資活動，反而加劇了金融風險。而民事責任和行政責任的缺失使得民間融資一旦發生糾紛，通常失去了民事環節的處理、行政機關的干預，直接演化為犯罪。但是，刑事制裁的司法成本、社會成本較高，在認定事實、適用法律及處理結果上爭議不斷。尤其是死刑案件，在國內外都會產生負面影響。

三、民間融資監管理念與策略調整的內外因素

（一）嚴格管制損害本國金融安全

我們要理性地看到，監管也是把“雙刃劍”，并非越嚴越好。盡管民間融資的嚴格監管在一定程度上起到了維護金融安全的作用，但在嚴格的監管體制下，民間資本投資收益和資金配置效率降低，資金流動性受限，導致金融效率的低下和金融資源配置的嚴重扭曲。這種以犧牲金融效率與自由為代價換取的金融安全并不足取。同時，嚴格監管使得中小微企業一旦進行民間融資活動就可能觸碰刑事制裁的高壓線，而刑事制裁通常又不足以補償社會的損失，這樣就形成了惡性循環，企業在融資活動中為避免破產倒閉不得不鋌而走險，踏上逃避法律制裁的險途，甚至“老板跑路”。其中所醞釀的金融風險一旦爆發，將對金融安全構成極大的威脅。

（二）世界范圍內的金融競爭呼喚金融自由

在金融全球化、國際化的時代背景下，金融活動（包括民間資本的流動）已經不局限于一國之內，而是擴大到世界范圍。金融資本的趨利性決定了它將流向金融制度最合理、金融交易最活躍的地區。因此，民間融資的監管理念除了確保金融安全的考量，也要充分重視增強金融競爭力、提高金融效率。在效率、安全并重這一監管理念的引導下進行相應的制度設計。如果延續對民間融資嚴格管制的固有思路，不僅降低了金融效率，更嚴重的后果就是有可能使民間資本向金融法律監管更寬松靈活的國家和地區轉移，從而造成本國金融資源的大規模流失。

四、民間融資監管理念與策略的調整思路

（一）監管理念的調整：賦予金融自由釋放民間資本活力

從法律的角度看，金融自由是指金融行為自由，意味著主體可以自主地選擇和實施一定的行為，可以按照自己的意愿在法律允許的范圍內設立、變更和終止金融權利和義務。這既包括個人可以自由使用資金取得投資收益，也包括市場主體可自由結合組成金融組織從事融資活動。金融自由是金融資源優化配置的重要推動力，理應成為金融法律制度的基本價值取向。隨著金融全球化加劇金融市場競爭，金融市場壟斷格局的打破，市場主體所享有的融資自由對民營經濟的發展有利，需要在法律上給予承認與保護。

在金融監管中，監管部門應樹立尊重金融自由的理念，對民間融資市場的自然運行過程不作特別干預，對市場準入規則不作特殊規定，當民間融資活動明顯違法時才介入并處理。這無疑會大大促進金融資源的優化配置，釋放民間資本固有的活力。

（二）監管策略的調整：弱化刑事責任構建全面法律責任體系

民間融資法律責任的構建，應圍繞以下思路進行具體制度設計：

第一，弱化刑事責任，放松嚴格監管。刑事責任通過對人身的強制來達到懲罰犯罪的目的，是法律制裁的最后一道防線。在嚴格規制、重刑監管廣受詬病的情況下，應弱化刑事責任在監管中的作用，刑法不宜過早、過快、隨意地介入民間融資糾紛，應給予民間融資必要的生存空間，將取締、打壓的思路轉換成規范與引導。要慎重處理好刑民交叉案件，對已經被認定屬于非法民間融資活動的，在司法中應準確定性、合理量刑，特別要慎用死刑。

第二，完善行政責任，強化預警功能。行政責任有著重要的監控預警功能，可以有效預防犯罪，完善行政責任是預防民間融資演化為犯罪的有效手段。我國現行的民間融資法律制度雖然規定了若干行政責任，但實踐效果并不理想，主要原因在于銀監、工商、公安等監管部門社會職能的缺失、不作為或亂作為導致監管不力。當集資者資金鏈斷裂，集資行為浮出水面時，政府才出面進行打擊，而此時大范圍的社會損害已經產生，行政監控預警為時已晚。類似非法吸收公眾存款的民間融資行為，本身沒有很強的違反社會倫理性，施以有效的行政監管是可以避免其演化為犯罪的。

行政監管的措施包括：向民間融資主體提供咨詢、服務，或采取干預、訓戒、警告、責令停止、行政處罰等措施，對民間融資活動進行引導與規制。在行政監管活動中，地方銀監部門、工商、公安等監管機關要重點加強對放貸人的登記管理；對民間融資廣告宣傳的管理；逐步建立民間融資監測預警機制，明確中國人民銀行對民間融資發展的監測職責；建立健全民間融資信息的統計共享機制和信息披露機制；各監管機關還應與中國人民銀行建立長效協調合作機制，及時將相關監管情況通報給人民銀行，共同維護金融市場的安全和穩定。

此外，還要重視培育民間融資的行業自律組織，發揮自律組織在監管中的作用，逐步形成政府監管與行業自律良性互動的局面，舉全社會之力共同促進民間融資的規范健康發展。

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基金項目：遼寧社會科學院2012年院級課題《民間融資的法律規制及風險防范問題研究》階段性研究成果 作者簡介：鄒立言（1972-），女，遼寧開原人，助理研究員，碩士，從事金融法學研究。

（遼寧社會科學院）

（責任編輯：李曉群）</