中國城鎮住房保障制度建設初探

　　加快住房保障制度建設是落實中央“住有所居”的重大舉措，同時也是社會管理創新的重要方面。當前，中國城鎮住房快速市場化，房價的持續增長使得廣大城鎮貧困群體無法滿足實際購房需求。廣大城鎮貧困群體面對居住權的嚴重受損，社會資源配置不公以及社會參與程度的降低等問題。這對人民群眾整體生活水平造成很大影響，同時也嚴重影響了社會的穩定和發展。因此，亟須找到加快中國城鎮住房保障制度建設的針對性對策建議，切實保障人民群眾的根本利益。
　　一、中國城鎮住房保障制度建設現狀
　　隨著收入差距的逐漸擴大，城鎮貧困群體買不起房的現象越來越明顯。2007年《社會藍皮書》主編李培林認為收入差距進一步擴大，20%的收入最高人口與最低收入者，收入差距達到18倍左右，而且這種差距正在向縱深發展。而在城鎮居民的消費中，住房占相當大的比重，這導致貧富差距越來越大。20世紀70年代末開始，中國政府就開始在住房領域進行市場化改革，其主要目的就是通過引入市場機制來提高住房資源的分配效率，以更好地滿足城鎮居民的住房需求。經歷了住房保障改革探索、起步、全面改革和改革深入發展等階段。如今，中央政府加大了對房地產市場的宏觀調控力度，《廉租住房保障辦法》和《經濟試用住房管理辦法》等文件的出臺，有力地促進了房地產市場的協調發展。各地各級政府都相應地采取了加大城鎮貧困戶住房改善力度的措施，包括危房改建、廉租房建設任務的推進，擬讓貧困群眾實現安居目標。然而，在現實操作過程中，仍存在一些亟待解決的難題，高房價和住房問題仍是城市社會中最大的民生問題之一。
　　二、中國城鎮住房保障制度存在的問題分析
　　在市場經濟條件下，中國城鎮貧困群體的住房保障問題明顯地表現為市場失靈。中國從住房制度改革的教訓中逐漸完善制度體系，具體地，從補貼出售、優惠出售到提租補貼、公積金制度與經濟適用房、廉租房建設等一系列演變過程中，總結在操作層面具體存在的問題，對于加快中國住房保障體系建設意義重大。
　　（一）城鎮貧困家庭住房保障制度缺失
　　受城鄉二元結構的影響，只有具備城鎮戶籍的人口才能享受住房制度保障，而從現實情況來看，在轉型期，特別是“十二五”時期，經濟社會發展發生著巨大變化，包括城鎮化的進程加快等，有些群體如農民工和城鎮邊緣群體等，也是城市建設和工業化建設必不可少的要素，而這部分人卻很難納入到中國現行的城鎮家庭住房保障制度范圍內。從目前實際看，中央政府與地方政府在保障性住房建設中應該承擔的責任未作明確規定。地方政府在房地產發展中獲益頗多，而對保障房建設的責任明顯不足。這種制度的缺失給中國住房保障制度帶來嚴重挑戰。此外，中國仍缺乏專門的住房保障實施機構，這種執行機構的缺失使得有關政策的實施和評估等工作困難重重，難以確保目前實施的廉租房、公共租賃房、經濟適用房、限價商品房、棚戶區改造住房和拆遷安置房等等的相互間銜接問題的解決，更談不上形成有效的階梯型保障體系，這也就嚴重阻礙了中國住房保障的建設進程。
　　（二）廉租房制度建設存在弊端
　　從某種意義上講，廉租房是提供給貧困居民的，由于中國經濟實力有限，無法同美國等國家相比，因此，廉租房的供給隨著城市貧困群體的增多受到一定的限制，這不得不使政府改變戰略，從而最終使部分人仍然無法得到住房保障。此外，廉租房退出機制存在問題。因為目前受各種因素影響，對廉租房保障對象收入情況監管難度較大，在居民收入多元化的情況下，監管成本很高，實際操作也不具有可行性。
　　（三）經濟適用房建設不完善
　　從1994年起，中國經濟適用房是為了確保真正中低收入家庭能夠實現住宅權而采取的保障措施。只有符合條件的家庭才能購置，然而，由于缺乏監管，很多不符合條件的家庭購置了經濟適用房并將其出租獲利，此外，需滿足城鎮戶口這一條件才可購置，對于部分農民工和城鎮邊緣戶來說，仍然無法得到實際的住房保障。此外，經濟適用房供給有限，加上“對象失控，面積失控，價格失控”現象存在，使得部分經濟適用房成了別墅區和富人區，而真正需要經濟適用房的人卻得不到這種保障。加上部分地方過分依賴土地財政，經濟適用住房建設在城鎮住房建設中的比例逐年下降，城鎮貧困家庭住房困難問題日益突出。
　　三、中國城鎮住房保障制度建設的對策
　　住宅權是人的基本需求之一，是指公民有權獲得可負擔得起的宜于人類居住的，有良好的物質設備和基礎服務設備的具有安全、健康、尊嚴，并不受歧視的住房權。政府有義務為城鎮貧困群體真正實現這種權利而進行住房保障制度建設。面對當前住房保障制度建設中的矛盾和出現的新的特點，應結合中國國情，在抓好房地產市場調控的同時，進一步完善住房保障制度，顯得十分迫切。目前，主要從完善城鎮家庭住房保障、廉租房制度建設以及經濟適用房制度建設入手，加快中國城鎮貧困群體住房保障制度建設進程。
　　（一）完善城鎮家庭住房保障體系
　　針對目前城鎮家庭住房保障中存在的問題，借鑒美國等發達國家的做法，擬采取建立專門的住房保障執行機構，從而建立起政府負責的住房保障實施機構和機制。專門執行機構的建立能夠有效地落實住房保障政策，強化改革成效，減少現行住房保障制度建設運行成本，這也是建立誠信政府的重要組成部分。此外，建立健全完善的住房保障進入、退出機制。依據現實財力和各地實際經濟發展水平和居民生活水平，核定保障對象。不同層次的家庭收入狀況應實時監測，建立嚴格的審查、登記、征詢制度，辨別申請受保障家庭的真實收入水平，防止住房保障對象認定出現偏差。對于不符合條件的對象堅決不予提供保障住房。
　　（二）完善廉租房制度建設體系
　　完善廉租房制度，關鍵是資金支持，政府應加大財政支持扶持力度，加快廉租房建設步伐，在此要特別規避開發商提供劣質材料建房等。在廉租房制度建設過程中，要特別注意擴大廉租對象，特別是目前中國城鎮貧困群體逐漸表現出多種形式，如不具有城市戶口的城市務工人員和待業大學生等，以及城市邊緣群體，他們都應該在經過嚴格考核之后納入到廉租對象中去。再有就是除了依靠政府力量，還要積極鼓勵個人、社會參與廉租住宅建設。通過社會力量為社會服務，是社會主義和諧社會的應有之義。
　　（三）完善經濟適用房制度體系
　　國家應承擔起主要責任，加大力度擴大經濟適用房供給量，為普通的百姓提供住房條件。政府應針對各地實際，采取鼓勵集資建房和合資建房等措施，同時進行有效監督，以免造成非法集資等問題的出現。而對于經濟適用房的供給對象，政府應發揮主導作用，包括在選擇開發商，到具體選擇什么樣的城市居民能夠享有相應政策方面，各級政府都應積極承擔責任。應充分發揮公眾參與的力量，監督政府與企業間的合謀行為，為促使政府樹立公信力，確保公眾能夠切實得到住房保障。
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　　（遼寧社會科學院社會學研究所）
　　（責任編輯：魯小