關于代課教師清退政策的理性分析

　　2001年，國務院發布《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，首次正式提出“堅決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員”[1]的要求，自此開始了全國范圍的清退代課教師的工作。然而，隨之出臺的一系列代課教師清退政策并沒有取得理想的效果，在清退過程中產生了許多現實問題。要想妥善處理代課教師問題，我們需要對現行的代課教師清退政策進行反思和調整。
　　一、代課教師清退政策的歷史回顧
　　代課教師是指20世紀80年代實行“民轉公”政策之后，在基礎教育階段，由直接聘任主體（一般是教師所在學校）支付勞動報酬，長期（半年以上）從事教學工作，在國家正式教師編制之外的非正式人員，即現行代課教師清退政策的對象。我國代課教師清退政策的演進大致可以分為三個階段：
　　第一個階段：1999年至2001年，代課教師清退政策停留在政府文件、文本階段，沒有具體的清退實施辦法。早在20世紀90年代末，我國政府就在許多非正式文件或會議中提出了清退代課教師的要求。2001年，國務院頒發了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，隨后全國各地政府出臺了相應的政策文本，提出了“清退代課人員”的要求。較具有代表性的是中共湖南省委、湖南省政府頒行的《貫徹實施<國務院關于基礎教育改革與發展的決定>的意見》，該意見的第36條“加強教師編制管理”中指出“凡沒有取得教師資格的人員，一律不能進學校任教，堅決辭退不具備教師資格的人員和長期代課教師，精簡中小學非教學人員”。[2]此項意見于2001年9月9日起生效，下級市、縣組織學習，文件中并沒有注明具體的政策實施辦法。
　　第二個階段：2002年至2006年，政府提出了相對具體的清退措施，清退要求及辦法整體趨向剛性。2002年3月29日，內蒙古自治區人民政府出臺的《關于基礎教育改革與發展決定的實施意見》提出堅持先清理后分流的原則，辭退不具備教師資格的人員，清理代課人員的具體清退原則。另一個具有代表性的政策是2006年12月8日福建省福州市人民政府出臺的《關于進一步加強教師隊伍建設的意見》，在“改革和創新教師管理體制”一項中提出清退不具備教師資格的代課教師、擇優聘用、定編定崗、公開招聘、平等競爭等辦法來解決代課教師清退問題。此外，也有部分省市提出要在規定年限內清退該地區內所有代課教師的剛性要求，陜西省就曾提出2010年清退所有代課人員的目標。
　　第三個階段：2007年至今，在均衡各地區教育質量，全面提高教師素質的大環境下，清退代課教師仍是剛性需求，但是清退辦法和具體措施有了更多的彈性執行空間。2007年7月24日，重慶市人民政府辦公廳發布的《關于轉發重慶市在農村義務教育階段學校代課教師中招聘公辦教師實施方案的通知》提出，聘用符合相關要求的代課教師，妥善處理未被招聘的代課教師，并對編制調整、經費來源和保障措施都作出了詳細規定。2010年1月21日教育部人事司副司長呂玉剛在教育部召開的第一次新聞通氣會上的總結性發言指出，代課教師產生原因非常復雜，教育部并沒有確定2010年是清退全部代課教師最后期限，對還在崗的代課人員，要按照以人為本、政府統籌、堅持標準、有進有出、積極穩妥、標本兼治的思路，把妥善解決在崗代課人員問題與建立完善教師正常補充機制結合起來，將擇優招聘、辭退補償、納入社保等政策措施統籌考慮。
　　二、代課教師清退政策的問題反思
　　代課教師群體產生的原因非常復雜，且數量龐大，據教育部最新數據顯示，當前我國公辦中小學仍有代課教師31.1萬人。代課教師清退問題不單是教育問題，更是社會問題。代課教師清退政策制定實施至今，產生了許多現實問題，需要進行必要的反思。
　　1.清退舉措的制定與政府財政實力不符，有些地方出現“邊清邊聘”的現象，代課教師實際人數不減反增
　　一方面由于我國的教育財政分權制沒有明確劃分各級政府各自應該承擔的職責，層層下放的財政權力逐漸演變成層層下放的財政負擔。有些地區制定的清退舉措過于急進，造成下級縣市的財政壓力過大，難以負擔龐大的代課教師清退費用，教育經費支配能力有限，只得“空編不補”，繼續聘用代課教師來節省教育經費。另一方面，有些地區地處偏遠，與外界溝通少，一般是聘請本地人代課教學。代課教師相關政策文件下發后，政府單方面宣布辭退代課教師，卻沒能妥善安置學生的去處，為不影響孩子們的學習，當地民眾則自費延聘原代課教師教學，代課教師事實上仍舊在崗奉獻。
　　2.各政策文本中對“代課教師”身份的表述不一，不可避免的引發清退“法理困惑”
　　2005年湖南省政府辦公廳發布的《湖南省人民政府辦公廳轉發省教育廳關于進一步加強中小學教師培養工作意見的通知》稱“要堅決糾正有編不補、聘用臨時代課人員頂編的現象”，隔年，湖南長沙市政府發布的《長沙市教育事業發展第十一個五年規劃》稱“到2010年，全市中小學校徹底清退長期代課教師”。對代課教師的身份表述不一，致使下級部門在實施清退政策、制定具體清退辦法時出現“將代課教師以教師身份清退，還是社會從業人員清退”的法理困惑。我國《勞動法》規定：勞動者在同一用人單位連續工作滿10