“十一五”時期全國營造林發展狀況分析
——以全國營造林綜合核查成果數據為依據

桂來庭，張 敏，張萬林，饒日光，蔣愛軍，韋希勤，胡繼平

(1．國家林業局中南林業調查規劃設計院，長沙410014;2．國家林業局森林資源管理司，北京100714;3．國家林業局西北林業調查規劃設計院，西安710048;4．國家林業局調查規劃院，北京100714;5．國家林業局華東林業調查規劃設計院，杭州310019)

“十一五”時期全國營造林發展狀況分析
——以全國營造林綜合核查成果數據為依據

桂來庭1，張 敏2，張萬林1，饒日光3，蔣愛軍4，韋希勤5，胡繼平4

(1．國家林業局中南林業調查規劃設計院，長沙410014;2．國家林業局森林資源管理司，北京100714;3．國家林業局西北林業調查規劃設計院，西安710048;4．國家林業局調查規劃院，北京100714;5．國家林業局華東林業調查規劃設計院，杭州310019)

依據全國營造林綜合核查結果，從營造林發展規模及特點、營造林質量、營造林管理等三個方面，闡述了“十一五”時期全國營造林發展狀況;并針對存在的問題，提出了實行差別化造林投資政策、建立營造林因災受損補償制度、繼續加大封山育林在林業生態建設中的比重和提倡混交林造林等四個方面的建議。

營造林;綜合核查;分析;建議

引言

營造林是林業發展的基礎，長期以來在國土綠化、生態建設和林業產業發展中發揮了重要作用。“十一五”時期，全國營造林工作順應時代變革，圍繞黨和國家的大政方針，按照國家林業局“發展現代林業、建設生態文明、推動科學發展”總體思路，為實施以生態建設為主的林業發展戰略做出了重要貢獻。本文主要根據2006年至2011年國家林業局組織開展的全國營造林綜合核查(以下簡稱綜合核查)成果，介紹“十一五”時期我國營造林發展狀況，提示存在的主要問題，并提出對策建議。

綜合核查包括實績核查與成效核查兩大部分，實績核查是對上一年度營造林的核查，成效核查則是對營造林達到一定年限時的成效情況的核查。綜合核查范圍涉及除西藏以外的30個省(自治區、直轄市)、新疆生產建設兵團和4個森工(林業)集團公司等共計35個省級單位。2008年受南方雨雪冰凍災害和汶川特大地震災害影響，綜合核查暫停一年，后按正常核查工作量20%的比例進行補查，對2007年度全國營造林核實總面積和合格總面積進行了測算，但未測算各營造林方式及林業重點工程營造林面積;2009年為支援災后恢復重建工作，核查范圍不包括國務院確定的地震災害中51個極重和重災區縣及災區的6個森工企業。2006—2010年度營造林實績累計抽查1 263個縣級單位，3 407個鄉級單位，共抽查營造林面積84.32萬hm2(包括人工造林更新、封山育林和飛播造林)，小班(播區)13．06萬個;相關年度營造林成效累計抽查935個縣級單位，1 711個鄉級單位，共抽查營造林面積66．77 萬 hm2，小班(播區)6．17 萬個。

1 “十一五”營造林發展規模及主要特點

1．1 營造林規模呈明顯上升趨勢

“十一五”期間，全國營造林上報面積2 771．15萬hm2，核實面積2 598．59 萬 hm2，合格面積 2 335．45 萬hm2。從各年度的情況來看，2006和2007年度，由于林業重點工程營造林任務政策性調整，全國營造林規模(核實面積)不足440萬hm2，但從2008年起穩定在530萬hm2以上，其中2009和2010年度營造林核實面積均達到600萬hm2。營造林規模呈明顯上升趨勢(圖1)，期末較期初增長52．7%，期內年平均增幅為13．2%。

1．2 林業重點工程營造林占主導地位

圖1 “十一五”全國營造林面積變化趨勢圖

核查年度內(指2006年、2008年、2009年和2010年，下同)，天然林資源保護工程、退耕還林工程、三北防護林工程、長江防護林工程(含長江流域防護林、沿海防護林、珠江流域防護林、太行山綠化、平原綠化等子工程)、京津風沙源治理工程和速生豐產用材林基地建設工程等六大林業重點工程營造林上報總面積為1 450．13 萬 hm2，核實面積 1 324．37 萬 hm2，合格面積1 180．14萬hm2。各年度林業重點工程營造林核實面積占全國的比例在54．4% ～68．5%之間，核查年度內全國有50．6%的人工造林(更新)面積、77.4%的封山育林面積和97．3%的飛播造林面積為林業重點工程所實施，林業重點工程在生態建設中發揮了主導作用。

1．3 非公有制造林繼續壯大

“十一五”時期，各地深入貫徹落實中央林業決定和中央林業會議精神，積極推進集體林權制度改革，出臺了一系列政策措施，促進林業改革和發展。隨著林業政策機制的配套完善和政策作用的顯現，特別是集體林權制度改革的深入開展，確立了農民在林業經營中的主體地位，調動了廣大農民和社會各界參與林業發展的積極性，全社會投資造林熱情高漲，以個體為主的非公有制造林繼續壯大，加速了森林資源培育進程。根據核查結果，“十一五”時期，全國非公有制造林比例在65．1% ～70．5%之間，平均為68．1%。為了解集體林權制度改革后，農村在森林資源培育等方面的發展變化，在2010年和2011年開展綜合核查工作的同時，進行了集體林權制度改革專題調研，每年選取8個不同的林改試點示范縣，每縣訪問調查農戶90戶。兩年的調研結果均顯示，有50%的樣本農戶在林改后實施了人工造林。

1．4 木本糧油樹種造林面積發展迅速，造林樹種更加豐富

造林樹種統計結果顯示，核桃、板栗、高產油茶等木本糧油林發展迅速，期內核桃造林比例平均達到10．9%;高產油茶林造林比例呈明顯上升趨勢，2006年為0．1%，2008年度為0．3%，2009年和2010年度分別提高到1．2%和4．2%。生物質能源林和珍貴用材林培育得到重視，2008—2010年3個年度全國生物質能源林造林比例分別為2．7%，2．8%和0．6%;珍貴用材林造林比例分別為1．8%，0．1%和0．7%。沙區繼續推進沙柳、檸條、檉柳等適生灌木林樹種造林，“十一五”期間，沙區灌木林造林在全國造林面積中的比例平均達到9．9%。隨著濱海濕地生態系統保護的加強，紅樹林造林也得到發展，2006年造林比例為0.1%，2008年為 0．02%，2009年為 0．1%。此外，一些地區還突出鄉土闊葉樹種造林，如浙江省“十一五”期間鄉土闊葉樹種造林比例一直保持在37%以上，其中，2006年度達到52．8%，2009 年度達到67．2%;廣東省逐步改變了以桉樹、國外松等外來樹種為主要造林樹種的狀況，鄉土闊葉樹種造林比例逐年提高，2006年和2008年度分別只有9．1%和13．9%，2009年和2010年度分別提高到50.0%和51．7%，特別是在重點工程(沿海防護林和珠江流域防護林)建設中，堅持了生態優先原則，鄉土闊葉樹種造林比例高，2006年度為55．5%，2008和2009兩個年度均達到100%，2010年度為90．1%。

1．5 地方生態建設力度加大、促進營造林發展

“十一五”時期，各地認真貫徹落實中央關于建設生態文明的戰略決策，確立生態立省、生態興省、生態強省的發展戰略，在穩步推進國家林業重點工程的同時，紛紛啟動省級林業重點工程，形成了地方工程與國家重點工程一齊上的良好局面。按一般人工造林(更新)統計，省級林業重點工程造林的貢獻，主要體現在一般人工造林(更新)規模增長和質量提高兩個方面。在規模上，“十一五”時期全國一般人工造林(更新)核實面積達到825．20萬 hm2，比“十五”增加201．85萬hm2;期內各年度的規?？傮w上呈明顯上升趨勢，期末比期初增長了91．7%，年均增幅為22．9%;規模的增長也提高了一般人工造林(更新)在“十一五”全國人工造林(更新)核實總面積中的比例，達到49．1%，比“十五”高出25．8個百分點。在造林質量方面，面積合格率平均達到90．8%，高出全國2．3個百分點，高出國家林業重點工程4．1個百分點。一般人工造林(更新)質量高于國家重點工程，其中一個重要原因是地方造林投資標準要高于國家標準。為彌補造林投資的不足，一些地方采取了地方工程與國家重點工程捆綁實施的措施，為提高造林總體質量提供了有力保障。如北京市高投入、高標準實施生態建設，全市人工造林(更新)面積合格率連續4年保持在100%;山西省對省內六大工程保持高位推動態勢，每年投資超過50億元，荒山造林投資標準達到500元/畝，“十一五”期間全省人工造林(更新)面積合格率平均達到93．1%，高出“十五”期間年度最高合格率0．4個百分點。

2 “十一五”全國營造林質量狀況

2．1 營造林面積核實率保持較高水平

面積核實率直接反映營造林上報面積的準確性。2006—2010年度全國營造林面積總體核實率依次為90．5%，95．4%，94．1%，94．0%，94．3%。其中:人工造林(更新)面積核實率依次為 93．1%，94．6%，93.0%，93．2%，92．5%;封山育林面積核實率依次為86．3%，97．0%，94．0%，95．5%，96．2%;飛播造林面積核實率依次為 86．0%，98．9%，94．6%，98．0%，99.7%。

上述結果表明，“十一五”期間，全國營造林面積總體核實率一直保持在90%以上，平均達到93．6%，比“十五”平均水平提高了9．0個百分點，比核查之初的2001年度提高了33．4個百分點。面積核實率能穩定在較高水平，主要是在綜合核查的促進下，營造林管理工作得到了加強，有效遏制了營造林面積中的“四大差”問題(指營造林面積的年度重復、工程重復、造林單位重復、營造林方式重復)，保障了上報面積的準確性。2001年以來全國營造林核實率變化情況詳見圖2。

2．2 營造林總體合格率呈逐漸提高趨勢，自然災害對人工造林質量影響較大

2006—2010年度全國營造林面積總體合格率(指核實面積的合格率，下同)依次為88．2%，88．4%，86.3%，90．0%，95．1%。其中:人工造林(更新)合格率依次為 88．9%，89．8%，82．9% ，87．3%，94．8%;封山育林合格率依次為86．6% ，86．7% ，93．7% ，98．3% ，99．0%;飛播造林合格率依次為 56．1%，76．5%，53.0% ，64．5% ，56．0% 。

期內，營造林總體合格率平均值為89．6%，比“十五”提高了3個百分點，但年度間變化差異大。從圖3可知，營造林總體合格率在2006—2008年度一直處于下滑階段，其中2008年度僅86．3%，僅高于2001年度的74．6%，比2002年度還低0．1個百分點，是10年內的次低點。2009年度回升到90．0%，2010年度提高到95．0%，創下自2001年以來的最好水平。

圖2 近10年全國營造林核實率變化圖

圖3 近10年全國營造林合格率變化圖

2006—2008年度營造林總體合格率下行，主要受人工造林(更新)質量下滑的影響。由于干旱等極端氣候災害頻繁發生，加之宜林地質量越來越差、造林難度越來越大，導致“十一五”人工造林(更新)平均合格率只有88．7%，比“十五”下降了0．8個百分點，其中2008年度與核查之初的2001年度同為10年內的最低點，2006年和2009年兩個年度也未達到2002年度89%的水平。

2．3 營造林綜合成效率較高、成效規?？捎^

經核查，“十一五”以前的營造林在2006年、2007年、2009年和2010年(2008年未開展成效核查)達到成效核查年限的綜合成效率(指核實面積的成效率)分別為 87．6%，87．40%，92．70%，90．20%;成效面積分別為 982．29 萬 hm2，843．85 萬 hm2，483．03 萬 hm2，398．48萬hm2。從質量上看，綜合成效率穩中有升，4年平均綜合成效率達89．5%，與“十一五”期間營造林總體合格率水平相當;從規模上看，4年中營造林成效總面積達2 707．65萬hm2，其中人工造林(更新)保存總面積達1 748．06萬hm2，為未來森林資源增長儲備了可觀的后備資源。

3 “十一五”全國營造林管理狀況

“十一五”期間，以縣級自查、省級檢查為基礎的地方營造林質量監管體系日臻完善，部分省份借鑒綜合核查方式，變單項檢查為多項檢查，綜合考核營造林建設成效;“3S”技術得到推廣應用，營造林信息化管理水平有了提高;項目法人制、招投標制、監理制和報賬制得到落實，工程管理保持較高水平，林業重點工程造林作業設計率、建檔率、檢查驗收率均在98%以上;專業隊造林普及程度大幅提高，一些地方實行了造林資質認證制度，管理逐步規范;“三分造、七分管”的原則堅持較好，各年度新造林管護率均穩定在95%以上。面對氣候干旱、立地條件差等困難，堅持科學造林，研究探索生態治理模式，推廣應用生根粉、保水劑、坐水覆膜、徑流整地等抗旱保墑實用技術;在種苗質量方面，普及使用了容器苗造林，油茶、珍貴用材林樹種等良種繁育取得進展，成功用于造林;一些地區還使用機械作業，建設作業道路、水利灌溉等配套設施，提高了造林保障能力。

4 問題提示與對策建議

4．1 西部地區造林投入標準低與造林難度大的矛盾突出，應實行差別化的投資政策

根據核查結果，“十一五”時期西部地區12個省級單位營造林核實面積占全國的56．0%，是我國生態建設的主戰場，這一格局在“十二五”仍將繼續。第七次森林資源連續清查表明，我國現有宜林地質量好的僅占13%，質量差的占52%，且有60%分布在內蒙古和西北地區。同時，石漠化嚴重地區也主要分布在西部。西部地區造林任務重、難度大，但目前國家造林投資標準較低，迫切需要加大資金投入。建議綜合考慮地理環境、降水差異、造林綠化難易程度以及社會經濟發展水平，實行差別化的投資政策，西部地區林業重點工程中的生態公益林造林由中央全額投資［1］。

4．2 自然災害嚴重影響營造林質量，應建立營造林因災受損補償制度

據核查結果，以干旱為主的自然災害影響2008年度全國人工造林(更新)合格率12．2個百分點和飛播造林合格率25．4個百分點;影響2009年度全國人工造林(更新)合格率10．1個百分點和飛播造林合格率27．7個百分點。自然災害給營造林造成了重大損失，已成為影響營造林質量的主要因素。但長期以來，國家只有造林補助，缺乏災害受損補償政策支持。建議進一步完善政策措施，建立林業救災長效機制。一是完善政策性森林保險制度，將未成林造林地納入森林保險范疇，拓展災害保險種類，提高林業抗風險能力;二是建立自然災害森林資源損失評估機制，科學制定評估辦法，有效組織災害損失核定，為災后恢復重建和國家制定救災政策提供依據;三是完善災后恢復重建政策措施，對因災損失的中央投資造林，應重新納入造林計劃，并安排專項資金支持恢復重建［2］。

4．3 封山育林優勢尚未充分發揮，應繼續加大封山育林在林業生態建設中的比重

近10年核查結果表明，封山育林成效率基本穩定在90%以上，平均達到93．7%，比人工造林(更新)面積保存率平均值高出4．3個百分點。相比人工造林，封山育林具有投資低、效果好、比較效益高的優點，在促進宜林荒山(沙)荒地和受損森林生態系統自我修復、豐富生物多樣性、改善森林結構、提高森林質量和綜合效益等方面具有不可替代的地位。建議進一步發揮營造林投入比較效益，繼續加大封山育林在林業生態建設中的比重，按照因地制宜、分區施策的原則，西部地區以森林植被自然恢復為重點，擴大宜林地、疏林地封育規模，有效增加森林面積;鼓勵中東部地區以提高森林質量為重點，積極實施低質低效有林地和灌木林地封山育林，有效增加林分蓄積，形成物種豐富、結構復雜、功能穩定的森林［1］。

4．4 生態公益林混交林造林比例低，應大力提倡混交林造林、培育高質量生態公益林

根據核查結果，“十一五”時期全國生態公益林混交林造林比例平均為33．0%，比“十五”下降了3．8個百分點，其中2008年度和2009年度分別只有25．2%和25．4%，兩個年度中均有近1/3的省級單位生態公益林混交林造林比例低于15%。這一狀況與營造樹種多樣、結構復雜、健康穩定的生態公益林的要求還有較大差距。建議分類指導商品林和生態公益林造林，逐步將混交林造林比例納入重點生態工程造林質量評價指標，避免按商品林培育模式營造生態公益林，同時，加強優良鄉土樹種培育，豐富造林樹種，探索創新混交林營造技術，著力提高生態公益林造林質量。

5 結語

“十一五”時期林業重點工程穩步推進，在生態建設中繼續發揮著主導作用;集體林權制度改革激發了廣大農民造林、護林的積極性，非公有制造林進一步壯大;生態文明觀念深入影響政府決策和社會行動，地方生態建設步伐加快，營造林發展空間進一步拓展;木本糧油林、珍貴用材林、生物質能源林造林成為營造林發展的新亮點，為振興林業產業打下了基礎;營造林科技水平逐步提高、質量管理體系進一步完善，成果鞏固取得實效。為進一步發揮營造林在現代林業建設中的重要作用，為如期實現林業“雙增”目標提供保障，應實行差別化的投資政策，加大西部地區的造林投入;建立完善政策性森林保險制度，提高營造林應對自然災害的能力;堅持因地制宜，宜封則封、宜造則造，合理選擇植被恢復方式，繼續加大封山育林在林業生態建設中的比重;堅持分類指導、生態優先原則，大力提倡混交林造林，為培育高質量的生態公益林打下基礎。

［1］張敏，桂來庭，張萬林．2011年全國營造林綜合核查總報告［R］．北京:國家林業局，2012．

［2］張敏，桂來庭，張萬林．2010年全國營造林綜合核查總報告［R］．北京:國家林業局，2011．

The Analysis of National Afforestation Development Situation During the“11th Five Year Scheme”Period——Based on the Data of National Afforestation Integrated Verification

GUI Laiting1，ZHANG Min2，ZHANG Wanlin1，RAO Riguang3，JIANG Aijun4，WEI Xiqin5，HU Jiping4
(1．Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China;2．Department of Forestry Resources Management，State Forestry Administration，Beijing 100714，China;3．Northwest Institute of Forest Survey，Planning and Design，State Forestry Administration，Xian 710048，shanxi，China;4．Academy of Forest Inventory and Planning，SFA，Beijing 100714，China;5．East China Forest Inventory and Planning Institute，SFA，Hangzhou 310019，Zhejiang，China)

Based on the data from national afforestation integrated verification，this paper introduced and discussed the development of afforestation during the period of the“11th Five Year Scheme”from aspects of afforested area，afforestation quality，and management．Some suggestions are presented to implement different investment policy for afforestation，to establish compensation mechanism for damaged afforestation area by natural disasters，and to enlarge the ratio of“setting apart hills for tree growing”in forestry ecological construction and to advocate mixed plantation．

Afforestation;integrated verification;analysis;suggestions

F 326．20

B

1003—6075(2012)04—0013—05

2012—09—13

桂來庭(1966—)，男，湖南祁陽人，高級工程師，主要從事森林資源監測工作。