清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林項目額外性論證評價
——以廣西西北部地區(qū)退化土地再造林項目為例

莫祝平，童德文

（廣西林業(yè)勘測設(shè)計院，廣西 南寧 530011）

清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林項目額外性論證評價
——以廣西西北部地區(qū)退化土地再造林項目為例

莫祝平，童德文

（廣西林業(yè)勘測設(shè)計院，廣西 南寧 530011）

清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）下造林再造林項目的額外性問題，是聯(lián)合國CDM執(zhí)行理事會審查項目合格性的關(guān)鍵問題之一。以“廣西西北部地區(qū)退化土地多重效益再造林項目”額外性論證評價過程為例，詳細(xì)闡述了CDM執(zhí)行理事會批準(zhǔn)的“識別CDM A/R項目的基線情景和額外性評估綜合工具”在清潔發(fā)展機(jī)制造林再造林項目活動中的應(yīng)用。

退化土地；再造林；額外性；論證；評價

清 潔 發(fā) 展 機(jī) 制（Clean Development Mechanism，簡稱“CDM”）項目減排效益的額外性問題是CDM方法學(xué)的核心問題之一。額外性是指CDM項目活動所帶來的減排量相對于基準(zhǔn)線是額外的。即這種項目活動在沒有外來的CDM支持下，存在諸如財務(wù)、技術(shù)、融資、風(fēng)險和人才方面的競爭劣勢和/或障礙因素，靠國內(nèi)條件難以實現(xiàn), 因而該項目的減排量在沒有CDM時就難以產(chǎn)生。額外性問題是在1995年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，英文縮寫UNFCCC)第一次締約方會議討論制定共同執(zhí)行活動（Activities Implemented Jointly，簡稱AIJ）的規(guī)則時提出的。在其第5/CP·1號決議中規(guī)定，AIJ應(yīng)該給減緩氣候變化帶來真實的、可測量的和長期的環(huán)境效益，而這些效益在沒有此類活動（AIJ）時，是不可能產(chǎn)生的[1]。

“廣西西北部地區(qū)退化土地再造林項目”(以下簡稱“廣西項目”) 為《京都議定書》第一承諾期實施的CDM再造林項目，布局在廣西西北部的隆林、田林和凌云縣。由于區(qū)域山地地形復(fù)雜，山高坡陡，人為干擾頻繁（如毀林開墾、薪材采集等）等多種因素影響，導(dǎo)致林地植被嚴(yán)重退化，水土流失較嚴(yán)重。為此，擬議的CDM再造林項目活動將在項目區(qū)營造多功能森林8 671.3 hm2，選用的樹種和再造林模式包括1 185.1 hm2馬尾松林、863.2 hm2杉木林、3 112.1 hm2光皮樺林、121.4 hm2酸棗林、929.0 hm2馬尾松與紅荷的混交林、408.7 hm2馬尾松與楓香的混交林、1 403.5 hm2桉樹林以及648.3 hm2禿杉林。項目將在2008～2027的20年的首個計入期內(nèi)產(chǎn)生1,746,158 tCO2-e 的 tCER。

1 額外性論證評估工具

廣西項目采用聯(lián)合國CDM執(zhí)行理事會（Executive Board of Clean Development Mechanism，簡稱“EB”）批準(zhǔn)的工具“識別CDM 造林再造林項目的基線情景和額外性評估綜合工具”[2]，論證本再造林項目活動的額外性。該工具主要是基于CDM造林再造林項目（Clean Development Mechanism Afforestation /Reforestation Project，簡稱“CDM A/R項目”）活動開始的日期對擬議項目進(jìn)行初步的篩選后，確定可以替代項目的方案，然后通過分析在東道國現(xiàn)有的法律和法規(guī)的要求下的項目活動，證明所確定的擬議項目活動的替代方案在法律方面的合格性，再通過對擬議項目進(jìn)行投資或障礙分析，證明其不是最具經(jīng)濟(jì)或投資吸引力的土地利用方式，最后證明擬議項目具有額外性 (UNFCCC, 2005)[3]。

額外性論證評價包括5個步驟，如圖1[4-5]。

圖1 額外性論證評價流程Fig.1 Flow chart of assessment and demonstration of additionality

2 項目額外性論證評價步驟和方法

2.1 基于項目活動開始日期的初步篩選

廣西項目的開始日期為2008年1月1日，項目地的土地合格性根據(jù)中國的森林定義、1990和1999年土地利用/覆蓋圖、實地調(diào)查以及對農(nóng)戶和社區(qū)的訪談予以闡述。項目通過初步設(shè)計、實地考察、起草并向世界銀行生物碳基金管理委員會提交碳融資文件等活動，初步說明了碳匯收益在項目設(shè)計階段就已予以考慮，如果沒有出售溫室氣體減排指標(biāo)的收入，該項目在經(jīng)濟(jì)上沒有吸引力，在資金、技術(shù)等方面會遇到明顯的障礙。

2.2 確定擬議的項目活動的土地利用替代方案

2.2.1 確定項目活動的土地利用替代方案

2.2.1.1 影響土地利用/覆蓋變化的主要驅(qū)動因素

通過對過去和現(xiàn)在的土地利用/覆蓋變化進(jìn)行比較分析，識別影響這些土地利用/覆蓋變化的主要驅(qū)動因素。廣西項目再造林地在20世紀(jì)50～60年代前曾為有林地，但由于不合理的政策，這些森林在上世紀(jì)50～70年代受到大規(guī)模破壞。到上世紀(jì)80年代，大部分轉(zhuǎn)化為無林地[6-8]。目前項目再造林地的植被覆蓋主要是草本植物和灌木。其中相當(dāng)部分項目地為入侵的紫莖澤蘭覆蓋。

2.2.1.2 項目再造林地碳貯量現(xiàn)狀

通過對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、林場職工的訪談得知，由于毀林及隨之而發(fā)生的放牧、毀林開墾、薪材過度采集，林木和非樹木的植被覆蓋度在過去幾十年一直呈下降趨勢，水土流失越來越嚴(yán)重。如果項目地維持現(xiàn)狀，再造林地將繼續(xù)退化，水土流失將加劇，無論是土壤還是生物質(zhì)碳貯量均將呈下降趨勢，最多穩(wěn)定在低碳水平上。

2.2.1.3 國家和地方的土地使用政策和法規(guī)

自上世紀(jì)80年代以來，中國政府頒布或修訂了一系列相關(guān)的林業(yè)法律、行政法規(guī)及相關(guān)優(yōu)惠政策，來保護(hù)和發(fā)展林業(yè)。為進(jìn)一步促進(jìn)森林資源的恢復(fù)，2001年國家啟動了六大林業(yè)重點工程，盡管這些重點工程的總體目標(biāo)都是發(fā)展林業(yè)，并且項目啟動都早于公約締約方大會COP通過CDM的方式和程序，但這些重點工程是否能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)完全取決于資金的情況，而目前開展這些工程存在很大的資金缺口。由于本項目造林地區(qū)較偏遠(yuǎn)，木材缺乏足夠的市場競爭力，因此很難列入國家造林計劃的考慮范圍內(nèi)。此外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和社區(qū)缺乏也難獲得用于開展再造林活動的資金，當(dāng)?shù)劂y行也不愿向在這些偏遠(yuǎn)土地上進(jìn)行的再造林活動提供貸款。因此，沒有本再造林項目的情況下，項目地不會依托國家或部門政策完成再造林活動。而本再造林項目的實施，并不會影響到已有的再造林活動。

2.2.1.4 當(dāng)?shù)刂矘湓炝智闆r與CDM再造林項目的關(guān)系

盡管當(dāng)?shù)孛磕昃休^大規(guī)模的植樹造林，但主要是退耕地還林或者是以營造速生豐產(chǎn)林或經(jīng)濟(jì)林為主。退耕還林造林地為毀林開墾的坡耕地，不屬于本CDM再造林項目地類型，且由政府補貼造林。另一方面，以速生商品林或經(jīng)濟(jì)林為目的的造林地，立地條件較好，交通便利，具有相對較強的經(jīng)濟(jì)吸引力。因此，過去的植樹造林活動與本CDM再造林項目在造林地類型和立地條件方面均不屬于同一類型，無可比性。實施本項目，將不會影響政府補貼實施的退耕還林和在非退化土地上的植樹造林。

通過上述分析，本再造林項目可能的項目活動的替代方案為：

（1）再造林，但不是CDM再造林項目。

（2）維持當(dāng)前的荒地狀態(tài)，伴隨著農(nóng)業(yè)開墾、放牧和頻繁火災(zāi)和薪材采集。

廣西項目中的6 562.4 hm2再造林地為宜林荒山荒地，即當(dāng)?shù)卣?guī)劃的林業(yè)用地，不能用于其它用途。其余1 452.6 hm2土地屬未規(guī)劃用途的荒山荒地。但不管是那類荒山荒地，當(dāng)?shù)卣嗄陙硪恢倍疾辉试S開墾作為農(nóng)地，以保持水土，防止水土流失加重。因此，農(nóng)業(yè)土地利用不是可信的土地利用替代方案。此外，項目區(qū)484.6 hm2地塊有放牧現(xiàn)象，但約475.1 hm2屬政府規(guī)劃的林業(yè)用地。

2.2.2 與相關(guān)法律和法規(guī)的一致性分析

當(dāng)前的法律法規(guī)允許維持現(xiàn)有的土地利用狀態(tài)或在退化土地上進(jìn)行再造林活動。因此，識別的替代方案完全符合當(dāng)前和未來適用的法律法規(guī)。盡管農(nóng)業(yè)開墾和大部分放牧是不允許的，但有關(guān)規(guī)定一直未能得到很好的貫徹和實施，放牧和農(nóng)業(yè)開墾在當(dāng)?shù)厥瞧毡榇嬖诘默F(xiàn)象。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民缺乏環(huán)境保護(hù)意識，政府也沒有足夠的資金引導(dǎo)農(nóng)民改變這種經(jīng)營方式，以增加經(jīng)濟(jì)收入，而對生活在偏遠(yuǎn)山區(qū)的貧困農(nóng)民來說，這些活動可在一定程度上增加他們的收入。

2.3 障礙分析

2.3.1 確定妨礙本再造林項目活動類型實施的障礙

2.3.1.1 投資障礙

（1）沒有融資能力。對于農(nóng)戶，由于木材和非木材林產(chǎn)品收益要在項目開始一段時間后才能得到，因此他們無法承擔(dān)再造林一開始所需的巨額成本投入，并且沒有相應(yīng)的融資機(jī)制使其投資于長周期的再造林活動。另一方面，實施本再造林項目，可以在相對較早的時間通過出售碳匯獲得收入。在本項目中，由于有世界銀行貸款和政府配套資金，克服了融資障礙。

（2）無法獲得貸款。從商業(yè)銀行獲得貸款從事再造林項目，這在當(dāng)?shù)厥鞘掷щy的，因為其風(fēng)險比較高，而且由于地理位置比較偏遠(yuǎn)，不具有經(jīng)濟(jì)吸引力。而通過本再造林項目，則可獲得商業(yè)貸款的機(jī)會。在本項目中，由于有世界銀行貸款，克服了本障礙。

（3）參與本項目的造林實體都是獨立核算的經(jīng)濟(jì)實體。目前他們的可采資源和可獲得的采伐限額指標(biāo)非常有限。每年的木材收益除用于采伐跡地的更新和維持單位的運轉(zhuǎn)（包括職工工資）之外，所剩無幾，沒有多余的資金用于退化土地的再造林。同時，他們也難以從銀行獲得商業(yè)貸款。因此，如果沒有本再造林項目的話，那么林場沒有能力在本項目的地塊上開展再造林活動。

2.3.1.2 技術(shù)障礙

通過對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的訪談?wù){(diào)查表明，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和社區(qū)很難獲得優(yōu)質(zhì)種源，缺乏優(yōu)質(zhì)苗木培育、造林以及森林防火、病蟲害防治的技能。當(dāng)?shù)毓荆ɑ蛄謭觯┰诹⒌貤l件較好、交通便利的林地上具有豐富的再造林經(jīng)驗，但缺乏在偏遠(yuǎn)的退化土地上造林的經(jīng)驗。在本CDM再造林項目背景下，自治區(qū)、縣林業(yè)主管部門和科研單位提供技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，使本技術(shù)障礙得以克服。

2.3.1.3 機(jī)構(gòu)障礙

農(nóng)戶個體或社區(qū)難以成功運作項目的整個流程（投資－生產(chǎn)－銷售），尤其是木材和非木質(zhì)林產(chǎn)品的生產(chǎn)周期要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。這種機(jī)構(gòu)障礙也妨礙當(dāng)?shù)剞r(nóng)民克服上述的技術(shù)障礙。而公司（或林場）在這方面的障礙相對較小。通過本CDM再造林項目，可以將分散的農(nóng)民組織起來，形成木材、非木質(zhì)林產(chǎn)品和碳匯的投資－生產(chǎn)－銷售循環(huán)鏈，從而克服上述障礙。

2.3.1.4 市場風(fēng)險

由于項目造林地地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通不便，運輸成本很高，同時較惡劣的自然、立地條件使土地生產(chǎn)力較低，從而導(dǎo)致木材產(chǎn)量較低，生產(chǎn)成本較高，市場競爭力會大大降低，風(fēng)險比較大。本再造林項目通過碳匯買賣協(xié)議，保證了未來的經(jīng)濟(jì)收益。盡管任何再造林項目均存在市場風(fēng)險，但對在立地條件較好、生產(chǎn)力較高的土地上的再造林項目，市場風(fēng)險會小得多。如果沒有碳匯收益，無論從基本的經(jīng)濟(jì)考慮還是市場風(fēng)險考慮，該類項目活動都不會得以實施。

2.3.2 確定不存在上述障礙的替代方案

由于存在上述障礙，上述替代方案“再造林，但不是CDM再造林項目”可從本項目替代方案中去除。替代方案即繼續(xù)維持荒地并伴有放牧或農(nóng)業(yè)墾植、薪材采集和頻繁火燒，不會面臨以上提到的障礙。

2.3.3 確定基線情景

不作為CDM A/R項目的再造林是否面臨上述的障礙？

→ 是，那么：

是否只剩下一個土地利用替代方案?

→ 是，那么該土地利用替代方案為基線情景。

2.4 投資分析

2.4.1 確定適合的分析方法

選擇基準(zhǔn)分析方法，使用世界銀行生物碳基金開發(fā)的項目概念書財務(wù)分析工具，分析在有碳匯收益和沒有碳匯收益情況下的財務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）。

2.4.2 應(yīng)用基準(zhǔn)分析

應(yīng)用國家發(fā)改委和建設(shè)部發(fā)布的林業(yè)行業(yè)營造林項目融資稅前財務(wù)基準(zhǔn)收益率（RRR，8%[9]）進(jìn)行分析。世界銀行貸款項目采用的收益率為12%，或更高。這就意味著，只有當(dāng)項目財務(wù)內(nèi)部收益率高于這一數(shù)值時，政府才會執(zhí)行項目。

2.4.3 財務(wù)指標(biāo)的計算和比較

項目財務(wù)分析結(jié)果表明，在沒有碳匯收益和有碳匯收益時，本再造林項目的財務(wù)內(nèi)部收益率分別為4.51%和9.11%。也就是說，只有當(dāng)有碳匯收益的情況下，F(xiàn)IRR才會超過國家發(fā)改委和建設(shè)部規(guī)定的財務(wù)基準(zhǔn)收益率，項目才具有經(jīng)濟(jì)吸引力。

2.4.4 敏感性分析

影響本再造林項目財務(wù)內(nèi)部收益率的主要因素是建設(shè)成本、產(chǎn)品產(chǎn)量、價格和運行成本[10-12]。各因素變化±10%的敏感度分析結(jié)果表明（如表1），在沒有碳匯收益的情況下，當(dāng)建設(shè)成本下降10%，產(chǎn)品產(chǎn)量或價格上升10%，或運行成本降低10%時，F(xiàn)IRR仍低于RRR（8%）。

在考慮碳匯收益的情況下，當(dāng)：建設(shè)成本上升10%，或產(chǎn)品產(chǎn)量或價格下降10%，或運行成本增加10%時，F(xiàn)IRR高于RRR。該敏感性分析結(jié)果表明（如表1），當(dāng)主要參數(shù)發(fā)生10%改變后，本再造林項目在沒有碳匯收益的情況下仍然不具有經(jīng)濟(jì)吸引力，而在有碳匯收益的情況下仍然具有經(jīng)濟(jì)吸引力。

表1 敏感性分析對比Table 1 Contrast of sensitivity analysis

2.5 普遍性分析

近幾年來，在項目地周邊類似立地條件的退化土地上，當(dāng)?shù)亓謭龊蜕鐓^(qū)種植了少量的當(dāng)?shù)芈鷺浞N人工林，但非常有限。這些植樹造林主要是在幾年前由當(dāng)?shù)叵鄬^富裕的農(nóng)民或社區(qū)種植的，當(dāng)時沒有較好的投資機(jī)會。但由于回報率低，這種植樹造林活動難以繼續(xù)進(jìn)行。近年來，廣西林業(yè)快速發(fā)展，物價水平不斷上漲，導(dǎo)致勞動力成本和苗木、肥料等生產(chǎn)資料成本大幅上漲，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民/社區(qū)和公司轉(zhuǎn)而在交通便利、立地條件好的土地上植樹造林，而不再愿意在本項目所涉的退化的偏遠(yuǎn)山地造林。

3 項目額外性論證評價結(jié)論

通過使用EB所建議的“識別CDM A/R項目的基線情景和額外性評估綜合工具”中的五個步驟對項目額外性進(jìn)行嚴(yán)格論證評價，其論證結(jié)論為：在項目區(qū)實施“廣西西北部地區(qū)退化土地再造林項目”，在沒有碳匯收益時，存在資金、技術(shù)、機(jī)構(gòu)和市場風(fēng)險等方面障礙，且項目的財務(wù)內(nèi)部收益率低于我國政府規(guī)定的營造林項目的基準(zhǔn)收益率；而在項目注冊為CDM項目后，由此帶來的碳匯收益和激勵能夠克服上述障礙因素, 從而使項目得以實施。由此充分地證實擬議的CDM項目活動具有額外性，符合清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林項目必須具有額外性的要求[13]。

4 結(jié) 語

通過對清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林項目的額外性進(jìn)行論證評價，體會如下：

（1）額外性具有地域性。我國地域遼闊，各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由于物資價格、技術(shù)發(fā)展水平或自然、地理條件等的地區(qū)差異，同一類型項目可能在不同地區(qū)具有不同的額外性論證結(jié)果。因此，在進(jìn)行額外性論證評價時，需要因地制宜, 恰如其分地識別和論證擬議項目在當(dāng)?shù)鼐哂械念~外性, 避免一概而論。

（2）額外性具有時效性。近年來，我國林業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，各省（區(qū)）加大推進(jìn)造林綠化力度。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，有些項目會逐漸失去額外性價值。因此，需要把握好時機(jī)和發(fā)展趨勢，確保CDM項目在減排量計入期內(nèi)具有充分的額外性[14]。

（3）理論與實踐的統(tǒng)一性。在論證CDM項目額外性時必需遵守國際規(guī)則，但也要考慮與國家和地方實情、具體實踐相統(tǒng)一，特別是在項目的財務(wù)分析方面。因為，在進(jìn)行項目可行性研究分析時，為達(dá)到項目投資的“還本付息”能力，保證必要的內(nèi)部收益率，而倒推出假定的銷售價格。這就掩蓋了項目實際可能存在的財務(wù)指標(biāo)缺乏可行性的事實，而這正是該項目具有額外性的依據(jù)。因此，在進(jìn)行額外性論證評價時，需要實事求是地根據(jù)實際的市場或批復(fù)價格，考慮有CDM減排量收益和沒有CDM時兩種情景，對可行性研究報告進(jìn)行修改，并與基準(zhǔn)線項目進(jìn)行財務(wù)分析比較, 獲得預(yù)期的額外性論證。

[1] 武曙紅, 張小全, 李俊清. 清潔發(fā)展機(jī)制下造林或再造林項目的額外性問題探討[J]. 北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報: 社會科學(xué)版,2005, 4(2): 51-56.

[2] A/R Methodological tool “Combined tool to identify the baseline scenario and demonstrate additionality in A/R CDM project activities”[OL]. http://cdm.unfccc.int/EB/Meetings/035/eb35_repan19.pdf.

[3] 陳 雯，牟瑞芳. 造林/再造林項目PDD編寫中幾個主要問題探討[J]. 北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報: 社會科學(xué)版，2005，4(2)：11-16.

[4] CDM-EB. 2007. CDM-Meth Panel EB 16 Report Annex 1 額外性論證評價工具. UNFCCC/CCNUCC[M]. 2007.

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[6] 隆林各族自治縣地方志編纂委員會.《隆林各族自治縣志》[M]. 2002年.

[7] 田林縣地方志編纂委員會.《田林縣志》[M].1996年.

[8] 凌云縣地方志編纂委員會.《凌云縣志》[M].1996年.

[9] 國家發(fā)展改革委員會與建設(shè)部. 建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)（第三版）[M].北京：中國計劃出版社，2006.

[10] 林萬龍.《投資項目財務(wù)分析實務(wù)》(第二版) [M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2008.

[11] 李志輝，曾廣正，謝耀堅，等. 不同密度的巨尾桉豐產(chǎn)示范林經(jīng)濟(jì)效果評價[J]. 中南林學(xué)院學(xué)報，2000，20(3)：54-57.

[12] 李志輝，陳少雄，謝耀堅，等. 林分密度對尾巨桉生物量及生產(chǎn)力的影響[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報，2008，28（4）：49-53.

[13] Schneider, Lamber. Assessing the additionality of CDM projects:practical experiences and lessons learned.[J].Climate Policy，10.3763/cpol.2008.0533.

[14] 劉德順. 額外性論證的經(jīng)驗和體會[J]. 投資北京，2009，12：89-90.

Assessment and demonstration of additionality under the clean development mechanism afforestation/reforestation project∶ A case study of degraded land in northwest Guangxi

MO Zhu-ping, TONG De-wen
(Guangxi Forestry Inventory & Planning Institute, Nanning 530011, Guangxi, China)

∶ Additionality issues of clean development mechanism afforestation and reforestation project is one of the key factors to review the eligibility of project by the UN. CDM Executive Board. Taking the process of assessing and demonstrating the additionality for the project of reforestation on degraded land in northwest Guangxi, China as an example, the application of integrated tools for indentifying baseline sceario and additionality assessment of CDM A/R Project (which was ratified by the Executive Board of CDM) in the project activities of CDM A/R project were expounded in detail.

∶ degraded land; reforestation; additionality; demonstration; assessment

S7-9

A

1673-923X(2012)06-0029-05

2012-03-22

日本人力資源基金項目（TF054587），世界銀行貸款廣西綜合林業(yè)發(fā)展和保護(hù)項目（KT8-1-1）

莫祝平(1968—)，女，廣西平樂人，高級工程師，大學(xué)本科，主要從事營造林工程規(guī)劃設(shè)計、森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查、碳匯造林設(shè)計與計量監(jiān)測等工作

吳 彬]