治安調解制度存在的主要問題及其完善

李燕

【摘要】調解是一項具有深厚中華民族傳統文化內涵的制度，隨著《人民調解法》的頒布，其在社會生活中發揮的特殊作用重新得到發揚，而治安調解制度作為大調解制度的一種，在社會轉型期和構建和諧社會時期的雙重背景下，重視治安調解的獨特作用，審視其存在的問題都具有非常重要的意義。本文從治安調解制度在實踐中存在的主要問題出發，從制度保障層面和制度運行層面談治安調解制度的完善。

【關鍵詞】治安調解；制度保障；制度運行

當前，治安調解在辦理治安案件的總數比例穩步上升。2009年，全國共查處治安案件1105萬，其中治安調解372萬，占查處治安案件總數的33.7%。我國的調解制度主要有三種：人民調解、司法調解以及行政調解。公安機關主持進行的治安調解作為行政調解的一種有效方式是公安機關處理治安糾紛的主要方式。治安調解在緩和人民群眾內部矛盾，促進社會和諧等方面，發揮了重要的作用。但是，我們在看到治安調解取得巨大成效的同時，還應清醒的認識到治安調解在公安執法實踐中存在的諸多不足，因此如何完善治安調解制度就成為當下具有理論意義和實踐意義的重要問題了。

一、我國治安調解制度存在的主要問題

治安調解制度在幾十年的發展過程中，在化解民間糾紛，維護社會穩定，促進社會治安綜合治理等方面都發揮了其他制度所不能替代的作用，但是隨著社會的不斷發展，各類糾紛、爭訟都呈現出多元化、復雜化的趨勢，成為社會發展中不可忽視的非和諧因素。雖然目前對治安調解越來越重視，應用也日益普遍，但是由于現階段對治安調解的相關法律規定不完備，基層民警執法素質不高、調解能力較低以及對治安調解執法的重視程度不夠等原因，治安調解在執法實踐中暴露出了一些比較突出的問題，主要有以下幾個方面：

（一）治安調解范圍不明確

1.“情節輕微”的規定不夠明確

情節輕微是一個較為模糊的概念。整體理解“情節輕微”，是指行為人違反治安管理行為的性質比較輕、行為造成的后果不嚴重、社會危害性相對較小。雖然在具體的操作過程中，辦案民警會依據行為的性質和后果進行判斷，但是，在紛繁復雜的司法實踐過程中，很難有確定一個清楚的界限。“輕微”的標準在不同的地方也許就有不同的標準，由于輕微的程度缺少量化標準，無法確定情節的性質、手段、動機和社會危害性，民警進行治安調解時，對于一些具體的違反治安管理行為是否屬于情節輕微很難做出判斷。

2.縮小和擴大調解范圍

治安調解實踐中，有的公安機關將調解的范圍僅限于因民間糾紛引起的打架斗毆和損毀他人財物這兩類違反治安管理行為，其他案件則不予調解處理。但實踐中更多的是擴大治安調解范圍進行超范圍調解，比如對尋釁滋事、毀損財物等非民事糾紛所引起的違反治安管理的行為也給予調解，這種做法嚴重違背了治安調解本身的制定意圖，有損法律的權威性。

（二）治安調解程序操作隨意性強

《公安機關治安調解工作規范》第五條明確規定：“治安調解應當依法進行調查取證，收集證據，在查明事實的基礎上實施。”但在具體實踐中，由于民警對一般糾紛的性質存在思維定式，認為這類案件最終會以調解的方式解決，因此，沒有按照程序規定進行及時、全面的調查取證，導致在真正調解時，由于沒有調查取證的相關材料，無法展示有效證據讓當事人信服而調解失敗。失敗的治安調解帶來的可能還有更嚴重的問題，比如案件事實調查不清，證據收集不全導致無法給予違法治安管理行為人相應的處罰等。另外，辦案超期的現象在基層實踐中也比較嚴重，有的民警若當事人不再三催促就不會主動聯系雙方調解，一直在被動等待當事人失去耐心匆匆了結，這種久拖不結的案件很容易引發上訪案件。實踐中還存在雙方當事人沒有自愿形成調解共識時，進行非自愿調解的情形。

（三）治安調解的效力沒有保障

調解案件的性質決定了在調解時需要協調好情、法、理三者的關系，而民警花費大量時間、精力促使雙方當事人達成的調解協議的履行，完全靠當事人的自覺性和輿論監督等的保障。實踐中存在很多雙方當事人達成協議后又反悔、拒絕履行協議或者不完全履行協議的情形，面對這種情況，公安機關不能強制當事人履行，當事人一方也不能向法院申請要求強制執行。這種效力保障的缺失不僅不利于當事人有效主張和救濟自身被損害的合法權利，也會極大的挫傷基層民警進行治安調解工作的積極性，更會對司法資源造成極大的浪費，最終導致人民群眾對治安調解的信任度降低，因此，有必要以明確的法律條文確定治安調解協議的法律效力。

（四）治安調解的方法簡單

由于調解能力和調解方式的差異，有些民警采取簡單的處理方式，在不了解具體案情的基礎上，對雙方當事人都進行批評、有的民警不注重與當事人溝通的方式，導致雙方當事人的矛盾不但沒有緩解反而更嚴重，甚至將注意力轉向辦案民警，認為是公安機關辦事不力。

二、治安調解制度的完善

治安調解在及時解決民事糾紛，融洽人民警察與人民群眾的關系，減少犯罪誘因，化解社會矛盾、維護社會穩定、構建和諧社會中都具有非常積極的意義，但如前面所論述，治安調解制度在實踐過程中存在非常多的問題。所以有必要深入探討治安調解制度的完善之舉。筆者擬從兩個方面探討治安調解制度的完善，一是制度保障層面，二是制度運行層面。制度保障層面將從加強治安調解的立法工作、加強對基層民警的業務指導進行論述；制度運行層面將從提高基層民警綜合素質和將治安調解納入績效考核目標當中兩個方面進行論述。

（一）加強治安調解的立法工作

目前治安調解制度在運行時存在很多突出問題的根本原因是相關法律法規的不完善，不具體，基層民警進行治安調解的主要法律依據有《治安管理處罰法》、《公安機關治安調解工作規范》等，雖然看似有法可依，但是有些法律規定的條目界限模糊，導致在實際運用中，操作性不強，針對性不夠，因此，必須加強在治安調解中的立法來逐步完善治安調解制度。

1.治安調解立法需要建立在基層調研的基礎上

治安調解的立法要具有很強的實踐指導性，就必須要讓基層民警的代表參與到立法活動中來，廣泛聽取這類群體的意見，因為公安機關基層民警是治安調解的具體執行者，是民間糾紛第一手信息的掌握著。只有基層民警的參與，才能為治安調解立法確立堅實的根基。

2.治安調解立法需要在注重實體立法的同時注重程序的立法

在《治安管理處罰法》、《公安機關治安調解工作規范》等法律法規中對治安調解都有相關的規定，比如治安調解的主體、范圍等，但上述規定多是都是從實體的角度出發做了相關規定，而沒有界定具體的操作程序。筆者認為，治安調解的一個完整程序應該包括以下幾個方面：（1）認真受理。受理時應做好完整的筆錄。（2）全面取證。取證時應特別注意時效性和全面性。（3）分別調查。應和雙方當事人進行深入談話。（4）深入分析。分析當事人各自的過錯程度，為制定調解方案做好準備。（5）制定方案。建議制定一到兩套調解方案，最大限度的保證調解目的的實現。（6）正式調解。正式調解時，可以根據需要，邀請雙方當事人各自比較信服的人員參加，給出調解建議后，再向當事人征求意見，直到最終調解協議的達成。

（二）加強對基層民警的業務指導

我國大部分地區的警力配比跟實際的需要是不完全協調的，所以基層民警的工作壓力和強大非常大。在社會的轉型期，各種矛盾頻發，糾紛數量大幅上升，面對這些新情況、新問題，調解工作的專業化、復雜化也越來越突出，因此治安調解作為基層民警的一項能力不是與生俱來應該具備的，而是需要在規范業務指導的前提下不斷實踐發展而來的。因此，非常有必要將治安調解的業務指導作為常態機制，定期舉辦培訓班或者不定期召開民警治安調解交流會，通過推廣優秀治安調解員的工作方法，選取典型案件，集中辦案民警討論、分享針對不同案件、對象采取的不同調解方法，使民警熟練掌握做群眾工作的各種方法與技巧，使民警在治安調解工作中正確處理情、理、法三者之間的關系，做到三者之間的協調統一。

（三）提升民警綜合素質

調解工作和其他辦理案件的方式相比具有形式上的“非正式性”，很多人認為調解工作只要是公安民警都能夠進行，實則不然，調解工作需要辦案民警非常強的綜合能力，同一起案件不同的民警處理會有不同的調解效果，因此，有必要在選拔、招錄、考核、培訓等過程中體現調解能力的重要性。在選拔、招錄民警時重點選擇群眾工作的能力強的人員、在考核中將調節能力作為重點考查對象之一、在培訓中可以和優秀人民調解員、司法調解員建立合作關系，從各方面全面提升治安調解民警的素質。

（四）將治安調解成功率納入公安民警績效考核目標

不論是電視報道，還是新聞媒體的宣傳，我們隨處可見涌現的命案偵破專家、刑事技術專家等各個領域的行家里手，卻很少聽到所謂的治安調解專家或者能手，究其原因，除了操作過程的不完全可控性外，另一個很重要的原因是因為沒有將治安調解成功率納入公安民警績效考核目標中。治安調解與很多重大刑事案件相比，治安調解是對于“情節較輕”的“民間糾紛”引起的違反治安管理行為的處理，因此在很多地方，治安調解工作并未納入到績效考評之列，這種做法無疑會影響公安民警的積極性，因此，應將民警主持的調解工作作為工作量統計，讓民警樹立“管理”、“服務”對于基層公安工作的重要性，才能更大范圍的發揮治安調解制度的作用。治安調解制度是我國一項具有中國特色的法律制度，被西方國家譽為“東方一枝花”和“東方經驗”，當前，隨著社會矛盾糾紛呈現多樣化、復雜化的特點，治安調解已經成為基層民警工作當中非常重要的一個部分，因此治安調解一定要與時俱進，不斷完善其制度內涵和操作程序，使治安調解制度在構建和諧社會中發揮應有的作用。

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