從管理型文化到服務型文化:融入公共行政的人類實踐

胡重明

從管理型文化到服務型文化:融入公共行政的人類實踐

胡重明

公共行政中管理型文化的形成和發展是一個歷史的演化過程。作為一種普適性價值，以“主體—客體”關系作為認識論基礎的管理型文化由于對人的主體性的不完整的表達而與人類實踐之間產生了巨大的鴻溝。找尋一種新型的公共行政文化以重新發現人的主體性，就成為公共行政理論與實踐發展的必然要求。對于我國的公共行政實踐而言，需要在服務型行政的建設過程中，同時建構一種服務型文化。從本質上看，服務型文化就是一種人的主體性的文化。它不但重視作為主體的人的主體性的生存與發展，而且重視作為客體的他人、社會、自然的主體性的生存與發展。只有這種基于“主體—主體”關系的服務型文化才能最終超越管理型文化，反映和融入公共行政的人類實踐，同時推動服務型行政的構建。

管理型文化;公共行政;主體性;服務型文化

管理型文化濫觴于企業管理領域。公共行政的管理型文化的形成與管理型行政理論對公共行政領域的影響有關。19世紀末以來，管理型文化伴隨著官僚制組織形態在整個社會的擴張而逐漸成為支配社會的主導力量之一。它意味著一種以追求效率和經濟為核心的態度、習俗、價值觀和行為方式，總是能夠在官僚制組織的正式規章、運作程序和過程中反映出來。20世紀以來的批判家們以各自不同的立場審視了管理型文化的內在屬性、特征以及弊端。他們發現，這種管理型文化因為對人的主體性的過于“簡潔”的表達，而可能與人類實踐之間產生巨大的鴻溝。在公共行政領域，這種管理型文化不但可能造成組織內部人際關系的緊張、組織運行的失靈和公共服務提供的低質量，而且可能造成公務人員與外部公民、社會之間的矛盾。因此，構建一種新型的公共行政文化，以解放和發展人的主體性，融入真實的人類實踐活動，推動公共行政的改革和創新，就成為理論和實務工作者必須應對的主題。

一、公共行政文化:生于政治，長于管理

1887年伍德羅·威爾遜關于“政治與行政”二分命題的提出，使得行政學開始獲得獨立的學科身份，也從此走上了一條探尋公共行政的科學化的道路。隨著科學管理運動的興盛、韋伯的官僚制理論的傳播，以及美國進步主義思想的深刻影響，公共行政的發展走向了一種以效率和經濟為主導目標的模式。這樣一種日益形成的管理型行政的理論模式以及在管理型行政理論基礎上生長起來的管理型文化，便逐漸成為影響整個社會體系運轉的主旋律。科學主義和技術理性排除了公共行政環境中的有關人的價值與情感的因素。政府的公務員或稱文官，成為龐大的官僚機器上的一個部件，只要在一定的位置上履行正式規章所規定的職責即可。行政的一系列原則和標準不只是理性的產物，甚至就等于理性本身。

科學管理運動興起后的一個世紀，在公共行政學領域雖然夾雜著各種不同的思想流派和研究路徑，但是，主流的行政學研究仍然沿襲著發端以來的管理傳統，大量的理論家試圖建立一種“價值中立”的公共行政的科學。20世紀中葉，赫伯特·西蒙和羅伯特·達爾有過一次關于行政科學研究的討論。兩人雖然在“事實與價值是否能夠二分”的問題上產生分歧，但是，對建立一種行政科學的愿望卻是一致的。科學主義在以西蒙為代表的行為主義學派那里得到了發揚光大。而在更為著名的一場學術論戰中，德懷特·沃爾多雖然在與西蒙的交鋒中貌似占據了上風，但是，作為一種職業的公共行政在之后的實踐和主流的研究中，仍然高舉的是管理主義的大旗，在方法論上也表現為實證主義對社會科學領域的全面入侵。①西蒙與達爾、沃爾多的兩場爭論都涉及公共行政研究中“事實”與“價值”是否能夠二分的問題。西蒙的反對者認為，西蒙所謂“事實”與“價值”的二分只是對傳統的“行政”與“政治”的二分的替代方案，而這無助于回應公共行政實踐中“價值”與“事實”、“政治”與“行政”相融合的事實。參見羅伯特·達爾.公共行政科學:三個問題〔A〕.顏昌武，馬駿編.公共行政學百年爭論〔C〕.北京:中國人民大學出版社，2010:35－50;赫伯特·西蒙.對《公共行政科學》的評論〔A〕.顏昌武，馬駿編.公共行政學百年爭論〔C〕.北京:中國人民大學出版社，2010:51－55;德懷特·沃爾多.民主行政理論的發展〔A〕.顏昌武，馬駿編.公共行政學百年爭論〔C〕.北京:中國人民大學出版社，2010:59－82;赫伯特·西蒙，彼得·德魯克，德懷特·沃爾多.民主行政理論的發展:回應與評論〔A〕.顏昌武，馬駿編.公共行政學百年爭論〔C〕.北京:中國人民大學出版社，2010:82－94.甚至那些傳統的政治學的理論家，也開始采用實證科學的邏輯方法來開展研究。

二十世紀的最后三十年，伴隨著公共選擇學派的興盛和重塑政府運動在英美國家的蔓延，新公共管理學派更是鮮明地扮演起了傳統管理型行政的繼任者的角色。可幸的是，新公共管理運動的開展不但使得政府的財政壓力有所緩解，而且幫助公共行政學者開拓了全新的視野。可以說，戴維·奧斯本等人所宣揚的企業家精神為公共行政學領域注入了一股既新鮮又傳統的管理主義空氣。即使到了本世紀以來，英國的整體性治理理論和美國的網絡化治理理論仍然沒有逃出這樣的傳統，而只是在原有的官僚制組織的基礎之上所做出的一種適時的調整而已。

不難發現，法國社會學家米歇爾·克羅齊埃所稱之“科層現象”②米歇爾·克羅齊埃在其《科層現象》一書中論述了法國式的“科層現象”及其所面臨的新的挑戰。參見［法］米歇爾·克羅齊埃.科層現象〔M〕.劉漢全譯.上海:上海人民出版社，2002.現在已經不只是事關政府組織內部的問題，它還是一種深刻的蔓延于整個社會的文化現象。依靠有組織的行為來進行生產，以處理關于私人治理和公共治理的問題，已經成為現代社會符合人類理性的活動方式。在很大程度上，作為管理的公共行政——這種韋伯式的社會科學與美國的產業發展的基調是相一致的，科學、理性、控制、層級節制等等概念是與美國的經濟社會發展相適應的。所以，我們看到的是，雖然羅伯特·登哈特和其他民主行政理論的思想家所極力倡導的公共行政中的責任性、民主性、回應性等價值顯得十分具有親和力，但是，在主流的公共行政舞臺上，管理型行政理論仍然顯示出非凡的號召力。事實上，“政治—行政”二分法、憲政體制等一些傳統預設的根基并未徹底動搖，而且，一些從傳統中發展起來的工具或技術依然為公共行政和公共服務的實踐所用，一直是理論所不斷挖掘和創新的主題。讓法默爾等后現代學者感到矛盾的是，傳統的觀點、技術和方法不但沒有被摒棄，反而繼續是研究和發展的重點。這讓一些管理型行政的反對者也不得不承認，理論上公共行政似乎不可能完全拋開公共組織的主體自身來探討組織以外的環境因素，政府或其他公共組織依然是公共行政的主要研究對象。在實踐中，政府等公共組織也依舊是公共服務和公共事務治理中最為重要的主體。〔1〕

正如登哈特在《公共組織理論》一書中所說，盡管公共行政領域中的確存在著認同危機，但是，“在公共行政理論的恰當方向方面，還是存在著相當的一致性”，“將各種相互獨立的理論聯系在一起的線索直接源于韋伯以理性官僚制為重點的思想遺產和威爾遜的以政治——行政二分法為重點的思想遺產。其結果，便是試圖在民主責任感的框架下建立一種以為人類行為的實證主義理解為基礎的理性理論。”〔2〕也就是說，以管理型行政模式為主導的公共行政理論和其所努力建構的管理型文化，在經過了一個世紀的演化之后，仍然占據著公共行政的主流舞臺。

二、與人類實踐的脫離:對管理型文化的批判

公共行政的實踐是一種人的主體性的活動。依據馬克思主義經典作家們的論述，實踐是指人類自覺自我的一切行為，它是人類改造社會和自然的有意識的活動。實踐只有在自覺的意識下才是人性的、人格的。在馬克思那里，作為“人的感性的活動”，實踐原本應該同時指“生存的活動”和“生產的活動”，但人們對馬克思實踐概念的理解往往限于“生產的活動”，這主要是受到馬克思所處時代背景的影響。近代以來，隨著人文主義思潮、市民社會的興起，人的主體意識不斷加強，個體的需求成為一切。生產構成了社會發展的基礎，而自然科學的發展又恰好滿足了這些需求。于是，生產活動成為人類的主要活動，也就成為思想研究的主題，而生存活動卻被人的各種實際利益所隱沒。〔3〕現代性下的科學主義和進步主義思潮更加劇了人們對工具理性的崇拜。可是，若將人僅僅作為一種生產的存在體，便會造成人的“異化”。換言之，“生產”不但應該是對外在對象的一種生產，而且應該是對人的主體自身的生產，這是一個“主體客體化”與“客體主體化”同時進行的過程。因而，實踐就不僅僅是一種工具和手段，它還是人的內在目的，是人的主體性的存在。由于公共行政的實踐也具有人類實踐的一般性質，即它必須是一種人類自覺、有意識的實踐活動，所以，公共行政的實踐本質上必須是一種人的“主體性”的活動。它必須兼具“生產”和“生存”的雙重內涵，實現工具理性與價值理性的合一。

作為管理型文化的縮影，肇始于科學管理時期的傳統管理型行政的理性模型刻畫了一個相對封閉的系統，這種系統具有壟斷性、單向性和內部性的特征，〔4〕其首要的問題就在于損害了公共行政中的民主價值——民主因其理論上總是試圖代表各類主體的價值訴求，因而本質上就必須是一種主體性的存在。對于組織中和組織以外的大多數人而言，管理一詞則已經逐漸成為一種被吉登斯所稱為的現代性下的“凝固的信任”①吉登斯認為，“強迫性是凝固的信任，是沒有對象但卻永存不廢的信奉。”“如果可選對象被不明不白的信奉——強迫性——過濾掉了，那么信任就退化為簡單重復的緊迫感。”參見安東尼·吉登斯等.自反性現代化:現代社會秩序中的政治、傳統與美學〔M〕.趙文書譯，北京:商務印書館，2004:91.，它往往意味著一種壟斷、過分控制、缺乏溝通和去人格化。1976年羅伯特·達爾和查爾斯·林德布羅姆就曾經指出過這樣的觀點:“那種只關心如何通過深思熟慮的組織手段去完成目標的偏見，使得人際關系僅僅被當作是完成組織既定目標的工具性手段，而不是實現主要目標的直接原動力。歡樂、愛、友情、遺憾和情感等要素都將被抑制，除非它們恰好有利于組織既定目標的實現。”〔5〕因而，盡管20世紀中葉有過一段人際關系學派的興盛，但也只是曇花一現。更重要的是，當時的公共行政理論和實務工作者還只是將人際關系的研究當作實現組織既定效率目標的一種路徑和手段 (甚至至今也是如此)，于是，人際關系研究的邊緣化的發展狀況并沒有因巴納德、阿吉里斯等人的倡導和推動而有所改觀。從近二十年的發展來看，對新公共管理理論的批評之聲仿佛并不比對它的贊譽之聲來得更少。如一些學者所聲稱的，新公共管理的理論家只是用“績效”一詞替代了傳統管理型行政理論中的“效率”。他們對工具理性的崇拜沒有比其管理主義的前輩們有所消減，甚至更加強烈。在威廉·懷特和戴維·哈特所著的《組織化的美國》一書中，作者指出:“復雜組織中的控制機制會使組織中的人際互動變得無足輕重，以至于個人僅僅成為生產過程中的客體。在有效追求組織目標的過程中，每個人都變成了被其他人操縱的工具。更為重要的是，每個人都喪失了對于個人的創造力和成長所必需的自我反省和自我了解的能力。”〔6〕于是，去除了自覺創造力和自我反省能力的個體，實際就變成了一個個只會依照組織規章行事的“原子化”的個體。在現代性下的“主體—客體”的關系中，任何人都將他人當作達到目的的工具，自己也不免淪為他人的工具。作為一種普適性的文化，管理型文化以大大小小的組織為載體，成為人類理性的替代之物，進而上升為支配社會的主導力量之一。可問題是，管理型行政模式能夠解決全部的治理問題嗎?管理型文化這種自信的支配型文化能夠完整地描繪并指引公共行政中人類實踐的主體性的生存與發展嗎?遺憾的是，作為現代文化的重要組成部分，管理型文化卻假設人與人的關系、人與社會的關系、人與自然的關系都建立在“主體—客體”或“目的—手段”的關系之上，偏狹地隱去了對組織內外的“人”在個性化的感性經驗和價值訴求方面的必要關照。于是，這種“理性”的文化的擴張就在很大程度上限制了人的主體性生長的可能。

首先，管理型文化所敘述的人類活動無法“解釋”，甚至毫無意義。依據伽達默爾“作為解釋學的實踐哲學”的觀點，在以技術發展為特點的現代文明社會中，個人的適應能力遠遠要強于他的創造能力，人僅僅是機器的某個部位，其結果是實踐墮落為技術。〔7〕現代科學雖然帶來了新奇而非凡的轉折，卻使得實踐變為無特性的和幾乎無法解釋的。據此，管理型文化就難以成為一種“可解釋的”價值觀或行為準則，它往往阻礙了主體間的相互理解和對話。如若按照現象學的說法，我們實行的每一個意識行為，我們擁有的每一個經驗，都是具有“意向性”的:它在本質上是“關于某事物或別的事物的意識”，或者說是“關于某事物或別的事物的經驗”。我們所有的意識都指向對象。因而，公共行政的實踐始終是有意識地指向對象的活動。后現代公共行政的理論家們①作為當代公共行政研究中的先鋒派，后現代公共行政學派通過借助現象學、解釋學等哲學話語，對官僚制、憲政主義等公共行政傳統進行了批判和解構。參見［美］查爾斯·福克斯，休·米勒.后現代公共行政——話語指向〔M〕.楚艷紅等譯.北京:中國人民大學出版社，2002;［美］戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現代性和后現代性〔M〕.吳瓊譯.中國人民大學出版社，2005;［美］O.C.麥克斯懷特.公共行政的合法性——一種話語分析〔M〕.吳瓊譯.中國人民大學出版社，2002.進一步發現，作為對傳統觀念的繼承，新管理主義實際延續了對效率、效能價值的追求。對于新公共管理的擁護者來說，管理是一種為達成既定目標而實施掌舵的過程。在此過程中，對公共服務質量的要求常常轉化為具體的數量指標，技術的合理性要求總是替代了對原初的主體性的價值目標和生存意義的追問。但我們或許還需要對此提出這樣的疑問:難道“掌舵’就不是一種控制嗎?管制與民主的矛盾能夠在這種“新瓶裝舊酒”的管理型文化中徹底消除嗎?事實上，新公共管理既沒有解決公共組織中關于人的主體性價值的問題，也沒能化解公共組織與外部多元化的人類社會之間的矛盾。

第二，管理型文化僅是一種“虛假的共識”，阻礙了人際交往與溝通。法蘭克福學派以其批判性的社會理論對整個資本主義社會發展的異化問題進行了深刻的探討。在馬爾庫塞與哈貝馬斯看來，韋伯所堅持的那種理性的技術性定義最終包括了一種對延續統治的意識形態上的辯護。他們指出，既然人類制度是社會建構的，那么，也就可能通過有意識的選擇和有效的行動來重新建構人類制度，這樣便可能確立一種替代性的選擇。與后現代主義的思想家一樣，哈貝馬斯的學說也順應了哲學的語言學轉向。在此基礎上，他發展出了其著名的溝通(交往)行動理論。在該理論中，他試圖把一種替代性的行動結構——一種符號的或者溝通的替代性行動結構恢復到它正常的狀態。依據他的觀點，資本主義的發展使得人類文化的生命力經常依附于大量的工具，這有可能造成互動的溝通最終消失。于是，個體的價值訴求不得不被壓抑，組織成為個體的符號化身份，進而替代了個體本身。在既定的官僚制結構中，統一的規章，程序式的職責安排等等都使得行政文化成為一元性的存在。這種一元性的文化是一種虛假的共識，它顯然是與人類理性和感性經驗的多元化相沖突的。事實上，在管理型文化的范疇里，并不包括那些多樣化的人類個性的表達，以及持相異觀點的主體間通過爭論而形成的真正的共識。由此看來，管理型文化的共識或作為普適性價值的管理型文化可能只是一種基于現代性下的“主體—客體”間關系的單方話語而已。②盡管法蘭克福學派更多的是一種哲學派別，但其關于資本主義社會批判的思想同樣對當代西方公共行政學研究產生了重要的影響。美國公共行政學者登哈特就通過借鑒法蘭克福學派的社會批判理論，發展了一種公共組織理論研究的批判方法。參見［美］羅伯特·B·登哈特.公共組織理論〔M〕.扶松茂譯.北京:中國人民大學出版社，2011.

最后，管理型文化的認識基礎即已錯誤，造成了對人的“誤讀”。為了給主流的公共行政理論家做必要的提醒，登哈特通過借鑒后現代主義、組織人本主義、社會批判理論③盡管登哈特在《新公共服務:服務，而不是掌舵》中沒有明確地指出將社會批判理論作為“新公共服務”的主要思想來源，但從登哈特所著的《公共組織理論》一書和他發表的諸多關于公共行政研究的批判方法方面的文獻來看，我們不難推斷他的思想深受社會批判理論的影響。等思想，試圖以“新公共服務”來替代“新公共管理”。他從知識論、科學哲學等角度指出了管理型文化對公共行政研究和實踐所造成的障礙。依據他的觀點，一些為傳統的管理型文化所預設的認識世界的方法實際是錯誤的，至少是有所偏見的。“人類行為是由文化和歷史因素決定的，這些因素往往因為時間和地域的差別而有所不同”，所以，“想發展出一種在任何時候都適用于一切文化的廣泛概括往往是非常困難的。”〔8〕此外，由于能夠觀察到的總與行動者的意識有關，所以，主體和客體實際是不可能絕對分離的。實證科學能夠觀察到外在的影響，但是，對于個人的價值觀和意圖卻無能為力，因而，這樣一種研究邏輯對人類行動做徹底了解的能力是十分有限的。并且，那些自稱為能夠保持價值中立的科學家，實際總是根據觀察者的行動做出相應的反應。換言之，“當那些科學家為了觀察而侵入我們日常生活的情境當中的時候，就已經改變了這個情境。”〔9〕于是，登哈特進一步指出， “理論和實踐的分離并非偶然，它是一種特殊選擇和刻意信奉那種知識學習途徑的特殊方法的結果。”〔10〕現代性下管理型文化所依賴的實證科學的認識路徑實際上已經通過狹隘地排除公共行政中豐富的實踐內容以及與人類實踐行動所無法割裂的人的情感、意志、價值、意圖等主體性因素，而使得作為一種理論的公共行政與公共行政實踐之間產生了巨大的鴻溝。

毋庸諱言，管理型文化所固有的非人格化問題不是那些言辭犀利的批判家所能容忍的。而公共行政中管理型文化所遭遇的批判實際上不只是源于理論上政治路徑的——民主行政理論的倡導者的質疑，也不只是因為管理路徑對個體權利經常忽視而與法律途徑存在沖突 (正如羅森布魯姆所認為的①在《公共行政學:管理、政治和法律的途徑》一書中，羅森布魯姆從管理、政治和法律三條路徑對公共行政進行了深入的分析，指出了三種路徑之間所存在的張力和矛盾。其中，法律路徑倡導保障個人天賦的平等權利，這常常與管理路徑所強調的命令和控制相沖突。參見［美］戴維·H·羅森布羅姆，羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學:管理、政治和法律的途徑〔M〕.張成福，譯.北京:中國人民大學出版社，2002.)，更為關鍵在于，公共行政的實踐過程就是極復雜的，這些復雜的實踐過程本身就是一種人的主體性的張揚。以“政治—行政”二分法為起點的管理型行政模式或許已經在理論上否定了行政官員參與決策的合理性，但卻無法否定實踐本身的主體性的事實。在此過程中，各種價值訴求總是表現為不同的形式，它們相互碰撞，難以在基于“主體—客體”關系的原子化的框架下得以順利地表達和實現。文化分歧日益產生，它常常外化為:個體與組織的文化分歧;組織間的文化分歧;組織與外部環境的文化分歧等等。這些文化分歧即在深層次上折射出個體實踐行動的主體性與一元化的管理型文化之間的張力。文化分歧不只是造成了實踐中人際關系的失調、組織運行的失靈和公共服務提供的低效，而且造成了組織內外公務人員與公民之間的關系惡化，威脅到社會的和諧與發展。對于公共行政的研究而言，理論無法有效地回應于復雜的實踐，而且使得理論本身無法形成一種統一的形態。概而言之，那種對人的主體性的不完整的表達，實際已經阻礙了管理型文化和管理型行政理論真正反映和融入廣泛的公共行政的人類實踐活動。

三、服務型文化:融入公共行政的人類實踐

公共行政的人類實踐是一個廣闊的領域，它不僅以外在世界和存在為對象，更以人、人的存在以及各種人文精神為對象。韋伯式的理性模型或許帶給我們的更多的是其形而上學的意義，就連韋伯自己也承認“大獲全勝的資本主義，依賴于機器的基礎，已不再需要這種精神 (價值理性)的支持了。”〔11〕但是，公共行政的實踐卻一定是主體性的，它與具體的、現實的人的行動相聯系，與人的行動的意圖和價值，以及行動中的情感和意志相聯系。20世紀中葉的人際關系學派曾經推動人本管理運動的一時興盛，但沒有改變公共行政領域的管理主義基調。盡管如此，公共行政的實踐并非是去人格化的簡單的機械運動，管理主義也難以放之四海而皆準。一種觀點認為，如果管理型文化還將統領公共行政文化，那么，它至少需要做出必要的調整以反映人類實踐的完整的主體性。而另一種更為激進的觀點認為，管理型文化作為一種奴役人性的文化形式是必須被摒棄的，這必將成為歷史發展的大勢所趨。事實上，理論上關于“生存的活動”和“生產的活動”兩類實踐形式的劃分并不能推論“生存”和“生產”的二元分離。實踐不僅是客觀的，也是主觀的，它不只是一個“生產”的概念，而且是一個“生存”的概念。由于生產的活動最終要在生存的意義上加以衡量，倘若除去了人類行動的意圖、情感、意志、價值等主體性因素，真正意義上的人類實踐便將不復存在。②依前文所論，除了借助“主體客體化”以滿足人的主體性的生存的需要，“生產”本身還包括了一個“客體主體化”的過程。主體——人需要通過這種“客體主體化”的“生產”改造主觀世界，以實現自身的生產——人的主體性的發展，而不只是對“物”的生產和客觀世界的改造。那么，否定完整的人類行動主體性的一元性的管理型文化本身即有可能因缺乏人類實踐的實質內容的支撐，而走向空心化和虛無化。從此意義上說，管理型文化必定不是一種完滿的文化形式，因其無法反映和融入真實的公共行政的人類實踐，我們甚至可以大膽地懷疑它的文化身份。

文化與實踐之間是一種相輔相成的關系。一方面，文化總是反映實踐，實踐在根本上決定了文化的基本形態和屬性。并且，文化在本質上也是一種實踐形式，一種屬人的主體性的實踐形式。另一方面，文化又具有相對的獨立性。它既可能落后于同時代的人類實踐活動的發展進程，亦有可能超越于當時的人類實踐活動的狀態。文化具有輻射、教化、凝聚、塑造等作用，它對人類實踐的發展會產生積極或消極的影響。公共行政的文化也與公共行政的實踐密切相連。通過歷史維度的審視可以發現，公共行政中管理型文化的形成和發展始終根植于公共行政實踐的“生活世界”，這在一定程度上具有歷史發展的必然性。而當下，這種管理型文化顯然又面臨著全新的公共行政的語境。全球經濟的迅速擴張，人類活動范圍的空前擴大和交往行動的日趨頻繁，已經使得公共行政的人類實踐的內容更為豐富化、價值訴求更為多元化，組織與組織間以及組織與社會間的關系更為復雜化。各種跨國組織甚至越過傳統的邊界，開始影響他國的治理事務。大量的私人性組織也逐漸承擔起以往由地方政府壟斷的公共服務的職責。地區性的行政改革面臨前所未有的挑戰。這些新的現象和問題的出現，無疑反映了諸多可能存在的更難調和的主體間的張力和矛盾。

作為本土化的嘗試，我國的公共行政改革更是處于風口浪尖。本世紀以來，在公共行政領域出現的諸多問題和突發事件集中體現了既定的國家與社會、組織與個體之間的“主體—客體”的關系結構，已經愈發難以適應動態的社會變遷和公民的多元訴求。這實際也在很大程度上反映了原有的公共行政文化對公共行政實踐的不相適應。因而，我們勢必需要建構一種新型的公共行政文化，以回應變化了的實踐需求。并且，一種新型的公共行政文化的建構還有望進一步推動公共行政實踐的改革和創新。此二者形成了一種相互作用、彼此依存的關系，而將二者連接在一起的無疑又是具體的、現實的人——包括公共組織中的人和公共組織以外的人——他們是公共行政文化和公共行政實踐的真正主體。所以，我們在考慮建構一種新型的公共行政文化的時候，也必須首先將人作為主體而非客體，置于中心的位置。惟其如此，才能使公共行政文化真正反映和融入實質性的實踐內容，而不只是如管理型文化一般只是追求一種工具上的合理性而已。

眼下，作為一種超越于管理型行政的新型的公共行政模式，服務型行政在我國的公共行政理論研究中已經成為主流的模式。①本世紀以來，關于“服務型行政”和“服務型政府”的理論研究在國內學界十分繁榮，盡管不同論者尚存在著對“服務型政府”的內涵和外延理解上的分歧，但普遍地采納了這種提法。當然，我們也無法忽視“服務型政府”所遭遇的懷疑和批判，甚至有論者對該理論模式的可能性提出了質疑。故此，筆者曾試圖以國家與社會的關系為視角考察服務型政府作為一種理論的可欲性，及其在實踐中的可能性。參見胡重明.服務型政府:理想抑或現實——以國家與社會的辯證關系為視角〔J〕.華中科技大學學報 (社會科學版)，2010，24(6):22－30.因其在工具性和價值性的關系上實現了平衡和統一，服務型行政無疑成為一種具有實踐超越性的可欲的理論形態，同時，又通過與實踐相連接而成為一種可能的公共行政目標。〔12〕盡管如此，我們或許還必須在服務型行政的建設過程中，同時努力建構一種服務型文化。服務型文化不但應該是在服務型行政建設的實踐中生長起來的，而且能夠推動管理型行政走向服務型行政，實現公共行政的實踐從形式到實質的更為深層次的發展。(見表1)

表1 服務型文化對管理型文化的超越②對于公共行政的實踐而言，管理型文化、管理型行政、服務型文化、服務型行政等都可以被視作韋伯所稱之“理想類型”，它們是一種理論模式，其意義可體現在方法論的層面。這些理想類型不但是對實踐的抽象解釋，而且可以幫助我們發現實踐與理論的差距，為實踐提供方向。從管理型文化向服務型文化的轉變或管理型行政向服務型行政的躍遷無疑既是一種理論上的超越，也是一種實踐上的超越。參見［德］馬克斯·韋伯.社會科學方法論〔M〕.李田譯.北京:中國人民大學出版社，1999.

一方面，服務型文化必須是一種屬人的主體性的文化，一種人類實踐的文化，它必須能夠反映和融入服務型行政的實踐需求。這種實踐對文化的決定作用的啟動，一定程度上依賴于人類認識公共行政實踐的哲學基礎和方法。馬克思主義所稱之“實踐是檢驗真理的唯一標準”，本質上已經規定了人類觀察世界的方式，即必須要在考察客觀世界的同時，融入對人的主觀價值和意圖的審視。換言之，去除了價值、意圖的客觀世界并不與人的生存和生產真正有關。現代管理型文化認識世界的方法——實證主義所假設的“我”與“世界”的分離最終都必須將主體—— “我”重新帶回到客體—— “世界”中，去考量“世界”之于“我”的意義和價值。所以，西蒙等人所謂的“事實”與“價值”之間的二分與其前輩威爾遜的“政治”與“行政”的二分最終都無法逃脫來自實踐的審判。杰·D·懷特在其《公共行政的敘事基礎》一書中，已經努力闡述了這種從實證主義向后實證主義的轉變。①杰·D·懷特在其《公共行政的敘事基礎》一書中指出了在科學哲學領域這種從實證主義向后實證主義的轉變。參見［美］杰·D ·懷特.公共行政的敘事基礎〔M〕.胡輝華譯.北京:中央編譯出版社，2011.關鍵在于，公共行政的文化必須能夠完整地反映公共行政中人類實踐的主體性，那么，那些構成具體的、現實的人的情感、意志、意圖和價值等主體性因素作為人類實踐的不可分割的一部分，就必定不能被排除在公共行政文化的內容之外。而服務型行政所具有的“以人為本”的實踐要求無疑就決定了服務型文化必須是一種“以人為本”的文化，其本質屬性必須是以公民和社會為本位，強調服務的價值在社會價值網絡中的核心地位。它既尊重公民的個人意圖和價值，又重視培育公民的公共責任意識，以促成人的自我提升和全面發展。它把人與人的關系、人與社會的關系以及人與自然的關系都建立在一種“主體—主體”的關系之上，而非傳統現代性下管理型文化的“主體—客體”關系。通過前文的論述可以發現，雖然哈貝馬斯與伽達默爾在現代性的問題上具有不同的立場，但他們的目的是一致的，即:進行一種伙伴關系或合作關系的對話，強調人與人的主體間性和人與世界的融合。〔13〕服務型文化也倡導這種平等主體間的對話與合作。這與服務型行政所賴以存在的基礎——和諧社會的建設要求是相一致的。也即是說，服務型文化是在服務型行政的實踐基礎上，以及服務型行政的基礎——和諧社會的實踐基礎上逐漸生長起來的。這種作為主體的人的主體性的生存與作為客體的他人、社會、自然等的主體性的生存之間的和諧共榮局面，都必然成為服務型文化的本質規定和要求。

另一方面，服務型文化的構建也能夠推動人的主體性的解放和全面發展，引導公共行政的實踐走向深化，并最終促成管理型行政邁向服務型行政。服務型文化將為公共組織內外的人提供有關道德和倫理上的準則。登哈特在“新公共服務”中所闡述的思想或許能夠為我們認識服務型文化的這種作用提供幫助。在新公共服務的七種理念中，登哈特通過對公共組織內外的人的責任和權利的闡述，實際建構了一種公務人員與公民間的平等對話與合作的關系。他所謂的“服務于公民，而不是服務于顧客”中的“公民”一詞本身就內含著一種主體性的公共責任意識，這里的“公民”不但是作為服務的對象而存在，而且是作為公共責任的承擔者角色而存在，這就超越了管理型行政中的“顧客”僅僅是一種“客體”的身份。②登哈特認為，“新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。”公民“應公務員的邀請乃至強烈要求”，“又一次參與到治理過程當中”，這會給“組織和社區帶來積極變化”。參見［美］珍妮特·V·丹哈特，羅伯特·B·丹哈特.新公共服務:服務，而不是掌舵〔M〕.丁煌譯.北京:中國人民大學出版社，2004.對于組織內的公務人員而言，“重視人”、“重視公民權利”、“承認責任”、“服務而不是掌舵”〔14〕等要求，都將公務人員的角色帶回到服務者的主體角色。而將公民和公務人員連接起來的則是“追求公共利益”，在此基礎上，組織內的公務員之間、以及他們與組織外的公民之間的關系，便真正超越了管理型行政的“主體—客體”或“客體—主體”關系的片面性，使他們都能夠為最終的公共價值目標的實現而努力。與登哈特的觀點一致，特里·庫珀在其《公共行政中的公民倫理》一書中也把領導人、行政人員和公民的關系集合在一起。他指出，“公民的概念不僅包括了權利，而且包括責任，因此，作為公民行動的個人必須在社會改革中發揮積極的作用”，而當一個公民成為一名公務人員后，他就需要承擔“公民—行政人員”的責任，他的終極義務就是“以增強社群生活的共同的善的方式提供公共產品和服務，并通過這個方式形成人的品質和公民的美德”。③轉引至［美］羅伯特·B·登哈特.公共組織理論〔M〕.扶松茂譯.北京:中國人民大學出版社，2011:152.參見Cooper，Terry L.1991，An Ethic of Citizenship for Public Administration.Englewood Cliffs，N..J.:Prentice Hall.無疑，服務型文化不但對公共組織內的成員具有凝聚、教化和塑造的作用，對組織的運行起到潤滑劑的效果，從而有利于消除因人際關系失調而造成的組織運行的失靈，而且能夠通過培育和加強公民的公共責任意識，促進公共領域的成長和公民社會的建設，最終使組織內的公務人員與組織之外的公民都在服務價值的統攝之下，通過真誠的合作，促成公共價值目標的實現。事實上，正是這種公共組織內外的主體與主體之間的平等對話與合作，以及在這種平等對話與合作基礎上的人的主體性的解放與全面發展，真正保證了服務型文化融入公共行政的人類實踐成為可能。

“在民主政治環境下，公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任，我們的工作才顯得崇高神圣。”〔15〕弗雷德里克森對公共責任的強調即是一種對人的主體性的強調。這與現代管理型文化的“主體—客體”關系所導致的公民①這里的“公民”既指狹義上與公務人員相對的公民，又指作為公務人員的公民。在責任和權利之間的失衡局面是不相一致的。一種互為“主體”的相互“服務”的公民意識構成了服務型文化的基礎。這種公民意識的養成正符合人類實踐的主體性的要求，也符合服務型行政與和諧社會發展的要求。所以，服務型文化不但是一種重視人的“主體性的生存”的文化，而且是一種強調人的“主體性的生產”的文化。

綜上而論，對管理型文化的不同批判之聲最終都不得不通過尋求一種替代的文化模式來獲得其意義和價值，這種新型的公共行政文化必須能夠解除那些既定文化模式強加于人性之上的冰冷的枷鎖。從此意義上說，公共行政文化本質上就必須是具有“革命性”的，服務型文化必須能夠承擔起解放和發展人的主體性的任務。毋庸置疑，完成這個任務也即是我們從事公共行政理論研究的神圣使命。

〔1〕〔4〕胡重明.構建開放性的政府服務過程:一個理論考察〔J〕.學術界，2011，(9).

〔2〕〔5〕〔6〕〔8〕〔9〕〔10〕［美］羅伯特·B·登哈特.公共組織理論〔M〕.扶松茂譯.中國人民大學出版社，2011.125，128，128，129－130，130，131.

〔3〕〔7〕黃文前.現代視域中的實踐概念:實踐概念發展綜述〔J〕.馬克思主義與現實，2004，(5).

〔11〕［德］馬克斯·韋伯.新教倫理與資本主義精神〔M〕.于曉，陳維綱等譯.生活·讀書·新知三聯書店，1992.142.

〔12〕胡重明.服務型政府:理想抑或現實——以國家與社會的辯證關系為視角〔J〕.華中科技大學學報 (社會科學版)，2010，24.

〔13〕黃文前.現代視域中的實踐概念:實踐概念發展綜述〔J〕.馬克思主義與現實，2004，(5).

〔14〕Denhardt，R.B.＆Denhardt，J.V.2000，The New Public Service，Service Rather than Steering，Public Administration Review，60(6)，pp.549～559.

〔15〕［美］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.張成福等譯.中國人民大學出版社，2003.215.

D035－3

A

1004—0633(2012)03—088—07

感謝導師竺乾威教授、復旦大學唐亞林教授在文章撰寫過程中所提出的寶貴建議!

本文是國家社會科學基金重大項目《“十二五”時期八大綜合配套改革試驗區公共服務體制機制創新研究》的階段性成果 (編號:10zd＆009)。

2011—03—14

胡重明，復旦大學國際關系與公共事務學院行政管理專業博士研究生，主要研究方向:服務型政府、地方政府治理、公共行政理論。 上海 200433

(本文責任編輯 謝蓮碧)