銀行卡刷卡手續費的法律分析

文/張巖

隨著電子信息、網絡技術及金融服務業的發展，中國銀行卡市場日漸形成，銀行卡業務種類日益增多，發卡規模及刷卡金額也不斷擴大。與此同時，有關銀行卡刷卡手續費已成為一個廣為關注的問題。

銀行卡刷卡手續費規定的歷史演進

為了適應銀行卡業務的發展需要，中國人民銀行十幾年間多次修改關于銀行卡業務的管理性規定。1992年，它頒行了《信用卡業務有關規定暫行規定》。根據該規定，龍卡和信用卡可以進行購物消費，商業、飲食業、旅游服務業、交通運輸業、娛樂業單位中的特約商戶可以向持卡人提供購物消費服務。這些特約商戶需要及時向發卡行匯總有關單據，清算信用卡購物消費資金，并向銀行交納一定比例的傭金（回扣）。其中的業務如果需要收單行代理的，發卡行和收單行各得一半傭金（回扣），而傭金（回扣）的比例則通過特約商戶與發卡行簽訂的《辦理建設銀行龍卡協議書》來確定。

1996年中國人民銀行制訂的《信用卡業務管理辦法》取代了前文提及的暫行規定。在該辦法中，將特約商戶改為特約單位，規定了各商業銀行的刷卡交易手續費標準，即人民幣信用卡的刷卡費用不得低于交易金額的2%，要求銀行在信用卡章程中載明手續費的具體標準及發卡銀行與特約單位的權利和義務，并強調發卡行不得隨意降低手續費標準。特約單位每日應向收單行匯總簽購單和清算手續費用，收單行接到各種單據后，與發卡行清算資金。

中國人民銀行于1999年3月1日頒布實施了《銀行卡業務管理辦法》。該辦法的第六十七條規定廢止了1996年發布的《信用卡業務管理辦法》和之前制訂的銀行卡管理規定中與本辦法相沖突的內容。這次的管理辦法將特約單位改為商戶，根據行業把商戶分為兩類并執行不同的手續費結算標準。其中的第二十四條指出，第一類為賓館、餐飲、娛樂等行業的商戶，這類商戶的收費不得低于交易金額的2%；其他行業為第二類，手續費不得低于交易金額的1%。第二十六條確定銀行或相關部門應按照一定比例分配從上述兩類商戶獲得的交易利潤。其中未建立交換中心的城市，發卡行與收單行的分配比例9:1；已經建立信息交換中心的城市，發卡行、收單行、信息交換中心三者按照8:1:1的比例進行分配。2000年，中國人民銀行為解決新出現的業務聯合中POS重復擺放中投資行的利益問題，對該管理辦法做了補充規定。

2001年5月17日，中國人民銀行發布了《關于調整銀行卡跨行交易收費及分配辦法的通知》。該通知沒有改變商《銀行卡業務管理辦法》中的行業分類和刷卡手續費標準，只是調整了銀行或部門間的分配比例，并確定了發卡行或交換中心在兩類商戶手續費中應得到的固定比例。中國人民銀行以一種通知的形式廢止了《銀行卡業務管理辦法》第二十五條和2000年的補充通知的相關內容。

為了實現銀行卡全國范圍內的聯網通用，適應我國銀行卡產業的迅速發展的需要，中國人民銀行于2002年批準成立了中國銀聯股份有限公司，由該公司專業提供跨行交易清算、銀行系統互通互聯以及跨銀行、跨地區與跨境使用服務。面對行業發展的新情況，相關部門就需要用新的規定來確立相關各方的權利和義務。在這種背景下，中國人民銀行批復的《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易分配辦法》于2004年3月1日開始實施。

當前規定的主要內容和引發的問題

制定規范是為了確認和維護社會秩序，不符合歷史發展要求的規范，在實施過程中會觸發一些問題，這些問題反過來會影響社會秩序。

對于銀行卡刷卡手續費問題，目前生效的規范性文件主要是《銀行卡業務管理辦法》和《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易分配辦法》。其中涉及到的主要內容如下：

第一，將商戶分為三類。第一類為賓館、餐飲、娛樂、珠寶金飾、工藝美術類，第二類為一般類商戶，第三類是一些特殊商戶。在第三類之下又分為三個小類，其一是房地產、汽車銷售類和批發類，其二為航空售票、加油、超市類，其三為公立醫院和公立學校。

第二，不同類別的商戶適用不同的收費標準。第一類商戶收費不得低于交易金額的2%，第二類的標準不得低于交易金額的1%，第三類主要比照第二類的標準予以執行。

第三，在上述分類基礎上，對發卡行、收單行和中國銀聯的分配比例進行了限定。在第一類商戶刷卡費用中，發卡行的固定收益為交易金額的1.4%，銀聯的網絡服務費為交易金額的0.2%；在第二類商戶中，發卡行的收益固定為0.7%，銀聯為0.2%。關于第三類商戶，分別采取了比照第二類單收費標準，實行單筆封頂或減半收取的方法，并對公立醫院和公立學校不免于收取發卡行和銀聯服務費用。收單行則按照剩余比例或成本收取相關費用。

法律規范的存在與法律規范的實施是兩個不同的概念，前者表示國家通過既定的程序制定出規范性文件，后者指的是已經生效的法律規范被廣泛認可，并得到遵守。

2004年《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易分配辦法》頒行后，針對規定的刷卡比例，在與銀行協商未果的情況下，多地爆發了拒絕刷卡的現象。2004年6月2、3日深圳35家大型商場暫停刷卡消費，6月16日上海部分商戶拒絕刷卡，20日溫州52家餐飲企業等拒絕刷卡。這些做法并沒有觸動國家相關部門來調整收費標準。2010年全國13省市餐飲烹飪協會聯名給央行致信要求降低收費標準，再到2011年4月11日，包括北京、河南、河北等地在內，27個省份的烹飪協會聯合致信中國人民銀行，要求取消銀行卡在餐飲、飯店行業刷卡時收取的2%的手續費，這將刷卡手續費問題推向了一個新高潮。

這些年出現的“罷刷”及聯名反映現象，都說明了商戶對手續費的收費標準抱有異議。也就是說，它們承認關于生效規范的法律效力，但是不認可其中關于自身義務的規定。在成本上升、利潤下降、刷卡比例越來越高以及銀行發卡量不斷擴大、刷卡交易量日益增長的情況下，商戶希望有關部門能聽到自己的聲音，進而調整收費比例。

調整收費標準的法律依據

為了規范國家的立法活動，解決立法體制和立法過程中存在的矛盾，建立和完善法律體系，維護法制的統一和尊嚴，第九屆全國人民代表大會于2000年3月審議通過了《立法法》。該法規定了立法主體、立法權限和立法程序。按照規定，國務院各部委、中國人民銀行等部門，可以在本部門的職權范圍內制定規章。同時，《立法法》指出，所有部門的立法活動應從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利、義務和責任。其中涉及到兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或由相關部門聯合制定規范性文件。

在銀行卡業務發展的初期階段，由于刷卡量、刷卡金額或跨區域的業務量小，同時刷卡手續費所占商戶的利潤比例也比較有限，所以關于刷卡手續費問題的牽涉面不是很大，主要由中國人民銀行根據刷卡業務領域的發展狀況制定出相關的規范性文件，對這一類事項進行規范。但是在最近的二十多年中其發展變化較大，中國人民銀行需要經常制定新的規范性文件來適應形勢發展的需要。中國人民銀行制定的相關規范性文件，是否從銀行卡刷卡業務的實際情況出發，有沒有科學合理地規定商戶和銀行的利益關系，是一個關鍵問題。這一問題又涉及到兩個方面：一是分類標準是否科學，二是收費標準是否合理。從深層上說，就是中國人民銀行在制定的相關規范性文件時候，是否正確掌握了銀行卡刷卡手續費的發展狀況與發展趨勢、利益方相關方訴求，能否在此基礎上制定出科學、合理的規則。

在當前的情況下，刷卡手續費問題涉及到多個領域的利益關系，屬于國務院多個部門職權范圍的事項，由國務院制定相關行政法規的條件還不成熟，所以需要由多個部門共同調查研究，聯合制定出新的規范性文件。時下，發改委牽頭，商務部、中國人民銀行、銀監會多家部門共同參與，在征求相關各方意見的基礎上，正制定修改方案，以期出臺一個反映商戶合理訴求與符合客觀發展要求的方案，為構建和諧的銀商關系創造良好的法律環境。