關于“著眼適應社會管理要求進一步完善區域化黨建格局”的調研報告

● 中共上海市黃浦區委黨校課題組

關于“著眼適應社會管理要求進一步完善區域化黨建格局”的調研報告

● 中共上海市黃浦區委黨校課題組

本報告梳理了深化區域化黨建工作、著力推進社會管理創新的現狀，剖析了實踐中存在的與社會管理要求不相符合、不相適應的問題，提出了著眼加強和創新社會管理要求、進一步完善區域化黨建格局的對策思考，以進一步拓展黨建的公共性領域和增強黨組織的樞紐性功能。

社會管理；創新；區域化；黨建；調研報告

根據中共上海市黃浦區委黨建課題調研的要求，我們在梳理原黃浦和盧灣兩區多年來以區域化黨建工作推進社會管理創新實踐經驗的基礎上，著重對“撤二建一”背景下黃浦區在區域化黨建工作中存在的與社會管理要求不相符合、不相適應的情況進行專題研究。我們在區委組織部、區社會黨工委、地區辦、綜治委等單位領導的大力支持下，采取深度訪談、小型座談會、資料查閱等形式開展調研，借鑒了兄弟省市、區縣，特別是上海市靜安區的相關經驗，并選取南京東路、五里橋、老西門、瑞金二路等社區（街道）在區域化黨建工作中的探索實踐，進行了個案分析?，F將調研情況綜合如下：

一、黃浦區深化區域化黨建工作、著力推進社會管理創新的現狀

2004年以來，中共黃浦區委根據中共中央和中共上海市委的總體部署，從特大型城市中心城區社會建設和管理的實際需要出發，以世博會服務保障為重要契機，逐步構建與完善以社區（街道）黨組織為核心、居民區黨組織為基礎、服務群眾為重點、駐區單位黨組織和社區內全體黨員共同參與的區域化黨建新格局。目前，全區10個街道相繼建立了在社區（街道）黨工委統一領導下的“1+3”的領導體制；進一步完善居民區黨總支、居民區（樓群）黨支部、樓組（幢）黨小組三級組織構架和運作機制；以樓宇黨建、園區黨建、市場黨建、網格化黨建、信息化黨建等有益探索，不斷完善“兩新”組織黨建工作體系。從組織體制上打破黨的基層組織之間原有的分割、封閉局面，從區域范圍內整合力量和資源，為推動發展、服務群眾、凝聚人心、優化管理、促進和諧，加強和創新社會管理提供了堅實的組織保證。

（一）構建區域化黨建領導格局。為把經濟建設和城市建設過程中產生的諸多矛盾消除在基層社會，按照市委要求，黃浦區委結合區域特點，通過建章立制，管理重心下移社區，資源配置傾斜社區，基礎工作聚焦社區，確立以社區（街道）黨工委為領導核心，單位黨建為基礎，行業黨建為抓手，社區黨建為載體，社區黨員為骨干，縱向到底、橫向到邊的區域化大黨建領導格局。這一格局經受了世博會考驗，證明行之有效。

（二）創新區域化共建機制。進一步打破條塊分割，突破隸屬、體制、戶籍等界限，建立了駐區單位黨組織主動聯系社區（街道）黨組織、在職黨員主動聯系居民區報到、社區黨建工作聯席會議、社區物業黨建聯建機制等一系列促進條塊“雙向協調”、“雙向服務”、“合作雙贏”的聯建共建機制，改變了世博會前側重于“以塊協調”的單向機制，使區域化黨建組織互聯、資源互享、功能互補、工作互動有了體制、機制保障。通過區域化黨建組織管理與活動管理相結合的方式，緊緊抓住“世博先鋒行動”、紀念建黨90周年等重大活動、重要節點，創新區域化黨建的活動載體、平臺，廣泛開展創先爭優活動。

（三）做實服務群眾的社會化體系。以“組團式——零距離服務”為重要載體，整合區域內各級各類黨組織資源，共同做好服務群眾工作。聚焦改善民生，健全完善“三會一代理”（決策聽證會、矛盾協調會、政務評議會、居民信訪代理）制度，引導群眾參與社區自治。廣泛開展“三訪”（走訪、下訪、接訪）、“三個服務”等活動，密切黨群、干群關系，推動區域內各類基層黨組織以群眾的需求為導向，以追求群眾滿意為動力，著力解決社會管理中的突出問題。

（四）夯實區域化黨建工作基礎。多年來，黃浦區委不斷加大黨建工作的投入，為基層黨的工作提供強有力的支撐保障。打造公共服務平臺網絡，以社會化方式整合資源，對社區黨組織、駐區單位黨組織和黨員全方位開放。不斷加強對黨員服務中心的功能開發，加強與社區行政事務受理中心、社區文化活動中心和社區衛生服務中心等服務機構的資源整合和共享，增強聯系溝通駐區單位黨組織、強化黨員服務中心對區域內黨員志愿者組織的孵化、扶持和服務功能，使之成為支撐、保障社會管理新格局的重要載體；以信息化、標準化為抓手，促進社區管理和服務的條塊融合。

二、區域化黨建工作實踐中存在的與社會管理要求不相符合、不相適應的問題

面對社會轉型的深刻變化，黃浦區區域化黨建工作實踐中尚存在著與社會管理要求不相符合、不相適應的矛盾，集中表現為“五個制約”：

（一）共建共享的認識尚未統一，制約了社會管理參與的內生動力。一是參與的主動性、積極性不足。大家反映，黨建聯建應建立在共建共享的價值基礎上，要讓社區單位更好地融入社區，而不是感到有負擔。有的認為，區域化黨建格局還相對松散，共建雙方在利益訴求等方面的對接力度不均衡，缺乏相應的利益結合點。二是世博經驗轉化為常態方式不能簡單套用。不少同志指出，世博會作為國家行為，其組織方式、動員機制、運作模式都有著非常態的特點，很大程度上仍延續了傳統的運動式社會動員模式，而要據此形成日常工作機制還應慎重，尤其是對志愿者等社會資源不能濫用，不應把屬于政府、企業的責任推給社會。三是區域化黨建工作覆蓋仍有較大空間。世博會期間，到社區報到的單位黨組織和黨員是歷年來數量最多的，可主動報到的單位全區也只有2000余家。然而，據各個街道的不完全統計，區域內單位最多的外灘街道有8000余家?？梢姡瑓^域化黨建雖然解決了黨的工作覆蓋的機制問題，但社區單位的參與積極性單靠領導重視、行政命令推動是遠遠不夠的，沒有從根本上解決是“要我做”、還是“我要做”的問題。

（二）群眾工作的能力相對薄弱，制約了社會管理方法的與時俱進。面對越來越多的新經濟組織和新社會組織，越來越頻繁的社會活動和社會突發事件，一些黨組織仍習慣于單位制管理組織所形成的小黨建、內循環的方式方法，存在權力領導路徑依賴，習慣于以往依賴行政手段包攬一切、決定一切的思維定勢，對新時期黨的群眾工作的新要求理解不透。具體表現為：組織管理方式的創新能力不強，條與塊之間在職能結構、聯動機制等方面還需進一步加強對接，整合組織資源、拓展活動空間的工作動力不足，參與社會建設領域的路徑不明。有的不善于運用社會工作的方式化解社會矛盾；有的對網絡輿情不敏感，引導和影響群眾應對網絡輿情熱點與現實社會的熱點的能力不強，不善于運用新型媒體引導輿論、爭取主動。

（三）社會參與平臺缺乏必要整合，制約了社會管理合力的充分發揮?；鶎狱h組織在推進社區黨建、加強社區建設和管理過程中，創造了許多類型的活動組織平臺，發揮了聯系組織、聯系黨員和聯系群眾的共駐共建作用。但由于缺少經驗總結、理論梳理、典型引導和組織推廣，造成搭建平臺快、變化也快，導致難以固化成果，形成持續的基層基礎工作模式。社區黨組織統籌協調社區內各類組織、整合各類資源服務群眾的機制的長效性和有效性方面，也有待完善。

（四）對社會利益訴求回應不暢，制約了社會管理中群眾的廣泛認同?！俺范ㄒ弧焙螅S浦區委信訪總量在全市中心城區居前列已是基本事實，矛盾凸顯在動遷安置、住房物業、城市管理和各類糾紛；集體上訪仍多發高發，集訪矛盾主要集中在城市建設管理、機關企事業轉制、動拆遷等方面，動遷安置、住房物業、城市管理等各類糾紛?；膺@些矛盾，現在主要靠體制內的力量，結果往往是應接不暇。如何有效解決這些矛盾，需要開拓思路，調動各方力量積極參與。但目前密切聯系群眾的組織優勢和工作優勢沒得到很好發揮，因而也不能真正了解黨員、群眾的不同訴求，基層黨員、黨組織作為民需反映主渠道地位正逐漸旁落。社區基層黨組織還不善于通過黨群之間、干群之間、物業與業主之間、居民委員會與居民之間廣泛地進行協商對話；不善于通過有意識的嵌入形式多樣的群眾組織，開拓并疏通更多的利益表達渠道，使群眾利益訴求以制度化的渠道合法地表現出來；不善于把服務融入到社會控制中，以服務的良好形象獲得群眾的社會認同。

（五）社區黨建的支撐保障不平衡，制約了社會管理工作者隊伍素質的不斷提高。兩區合并面臨許多新情況，較顯著的是居民區黨建支撐保障發展不平衡：部分街道的領導反映黨務工作科室、編制不足，一再強調要“有人做事”；部分居委會的綜合用房面積比全市平均水平低30%；部分居民區社區工作者的待遇遠低于兄弟區，嚴重影響了隊伍的綜合素質，以至于部分社區聘用的大學生紛紛跳槽，成為兄弟區社區工作者的“實習基地”；社區工作者專業知識和工作能力也相對滯后，總體表現為眼界不夠寬、思維不夠新、方法不夠多，這與“精品黃浦”的要求還不相適應。因此，面對居民區將要進行全面換屆選舉的嚴峻形勢，應該未雨綢繆，對居民區的“三有一化”建設應從區的層面進行頂層設計。

此外，對于“撤二建一”后原黃浦、盧灣兩區在區域化黨建推進中的差異問題，不少同志指出，不能過分強調各社區（街道）的資源稟賦差異，以及在工作理念、內容、方式和支撐保障等方面的不平衡，要在區域經濟、社會一體發展的大局下，進行科學整合，實現優勢疊加，堅定不移朝前走，在重大工作、重要任務中檢驗成效，展示區域化黨建的新成果。

三、著眼加強和創新社會管理要求，進一步完善區域化黨建格局的對策思考

中共上海市委下發了《關于進一步推進本市區域化黨建工作的若干意見》，要求通過推進區域化黨建工作，推動解決地區社會管理中的瓶頸問題，從而更加有效地加強和創新社會管理。區域化黨建工作要在現有工作基礎上進一步深化拓展，就要增強黨的整合功能，努力使黨的工作和黨的組織切實地融入社會，把服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定的黨建功能目標貫穿于工作始終，其根本在堅持群眾路線，關鍵靠改革探索，核心是制度創新。建議在以下六個方面強化：

（一）強化政治領導，用共建目標實現價值統領。充分發揮黨委在社會管理格局中的領導核心作用，聚焦城區發展的公共利益和公共事務，探索用共同的共建目標來引領，打造堅實的思想和組織基礎，進一步強化黨對基層社會的政治領導功能。一是緊緊圍繞新黃浦“共謀科學發展、共建精品城區、共同創先爭優、共享發展成果”的共建目標，發動包括駐區單位在內的所有單位黨組織和黨員，攜手奮進，體現“傳承經典、打造精品”的共同追求，形成和確立黨的群眾工作的區域化、社會化發展趨向。二是進一步強化各社區黨工委的領導核心作用，樹立“大公關”意識，激發各類社區組織的參與活力，善于把黨的領導建立在社區公共利益和為民服務的基礎之上，把黨的政治工作建立在社區公共事務和企業管理之中。三是進一步加強和改進基層黨組織活動內容和方式，把黨組織的社會活動融入到為社區居民提供的物質文化服務之中；圍繞當前群眾關心的熱點問題，本單位、本社區、本行業的重大問題，組織開展討論，強化黨員的主體意識和參與意識。

（二）健全長效機制，強化黨的社會整合功能。面對社會建設中呈現的組織結構網絡化、扁平化的特征與要求，應鞏固區域化黨建的實踐成果，特別是世博會期間區域化黨建工作的經驗和做法，深化具有較強社會整合力的單位黨建、行業黨建與區域黨建互聯、互補、互動機制，使后世博的區域黨建聯建從現有的區屬空間向區域空間延伸與拓展。一是鞏固、提升世博機制成果。各社區（街道）黨工委要建立完善社區黨建工作聯席會議，健全社區黨組織與駐區單位黨組織雙向溝通、協調、服務等工作機制，立足社區社會性、群眾性、公益性事務，圍繞區域經濟社會發展重點、難點問題，居民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題等開展工作，形成與駐區單位黨組織經常性、緊密型的聯系溝通平臺。二是推動、深化兩個“延伸”。通過健全完善區級層面的區域化黨建聯席會議，統籌協調事關區域經濟社會發展的重大課題，研究解決涉及區域化黨建工作的重大問題，討論確定推進區域化黨建工作的重大項目，推動區域化黨建由社區（街道）向區級層面延伸。通過建立完善相應的聯建共建工作機制，推動區域化黨建向居民區延伸。圍繞社區自治和公共服務，深化完善“三會一代理”制度，形成“五位一體”的物業黨建聯建，使黨的社會工作更加切實地融入到各類社會組織和群眾中去，進一步實現“整合、協調、聯動、共建”的格局。三是夯實居民區黨建工作基礎。進一步加強居民區建設的統籌規劃，切實落實“三有一化”的要求；落實居民區黨組織書記、黨群工作者選拔配備、待遇保障等相關政策；運用區委黨校和社區黨組織實踐基地，加強對現職專職黨群社會工作者的基礎理論、專業知識、基本技能的系統培訓；健全穩定規范的基層黨組織工作經費保障制度。

（三）創新活動載體，完善黨建服務群眾工作體系。把服務群眾作為完善區域化黨建、加強和創新社會管理的基礎性工作。一是以“創新轉型謀發展、服務群眾促和諧”為主題，深化創先爭優活動，以組團式直接聯系服務群眾活動為主要載體，繼續深化“三訪”、“三服務”的聯系服務群眾新機制，駐區單位黨組織、在職黨員積極參與組團式直接聯系服務群眾活動，充分發揮基層黨組織引領服務、反映訴求、化解矛盾的重要作用。二是全區通過建立民意傳導、整改落實、績效評議、責任追究等工作機制，進一步加大服務群眾的力度，豐富群眾工作的手段，切實提高解決群眾“急難愁盼”問題的能力和水平。建議整合現有的“網格化管理的信息平臺”和“零距離服務信息管理系統”，拓寬形式多樣的民意表達渠道，以加強對街道社情民意工作的支撐和保障。三是充分發揮黨員在推進區域化黨建工作中的作用，完善黨員到居住地黨組織聯系、報到制度，使黨員服務群眾有一個“做得好”的立足點，使建設和諧社區有一個“看得見”的結合點，尤其在社區發生問題時，有一個“穩得住”的切入點。在區域經濟聯動發展、民生工作聯動服務、區域文化聯動促進、安全穩定聯動維護、區域人才聯動培養、學習型組織聯動創建、創先爭優聯動開展、信息網絡聯動建設等八個方面形成合力。

（四）加強統籌協調，促進資源共享的社會化配置。充分發揮轄區內各類黨組織的優勢，通過組織共建、人才互動、黨員聯管、活動互助等形式，整合利用區域黨建資源，提升基層黨建工作水平。一是聚焦民生領域、重點工作和地區穩定，繼續整合政府部門、行業管理單位和社區黨組織資源，深化單位黨建、行業黨建和區域黨建互聯互補互動的資源整合型黨建模式。以項目為牽引，通過目標任務化、任務項目化，在幫困救助、服務群眾、平安建設、文明創建等方面搭建更多的黨建聯建平臺，創新基層社會管理，深化和諧社區生活共同體建設，實現基層黨建工作向領域延伸、向行業覆蓋、向社會輻射。二是統籌協調各類黨建資源。堅持服務為先，立足于滿足駐區單位黨組織和黨員對社區服務的需求，更好地整合包括社區黨員服務中心、社區行政事務受理中心、社區文化活動中心和社區衛生服務中心等在內的各類公共平臺資源，充分發揮駐區單位黨組織的各自資源優勢，為區域內的單位黨組織和黨員開展黨建工作提供資源支撐。要著力加強社區（街道）黨員服務中心建設，構建以黨員為骨干的區域志愿服務網絡和平臺。三是強化組織活動。積極開展和不斷豐富黨的社會化活動的經典項目，匯集各類資源的文體項目、提升道義的公益慈善項目和展示社會的公共節慶項目，大力培育文明風尚，建設精神家園，拓展社區公共空間，增強社區的歸屬感，不斷增強服務群眾、凝聚社會的功能。

（五）促進社會協同，加強和完善公共安全體系。以人民群眾“安居樂業”為著眼點，深入實施平安建設，加強社會治安綜合治理，構筑延伸到社區的全方位、寬領域、多層次的社會治安防控體系，形成多方共同參與的工作合力。一是建立重大工程社會穩定風險評估新機制，對可能存在社會穩定風險的重大項目開展風險評估試點工作，其中涉及動拆遷及工地建設項目、企業轉制項目、市政及市場搬遷項目，從源頭上預防、控制和化解社會矛盾，實現從“被動化解”到“積極防范”的轉變。二是拓展街道綜治工作中心新功能，形成基層綜治工作格局。進一步鞏固世博會期間單位安保單位負責、社區安保街道負責、公共部位安全各方聯手的做法，充分整合社區內綜治、維穩、信訪、調解、幫教、社會管理等各種力量，不斷完善平安建設各方聯動機制。三是進一步完善以人民調解為基礎，與行政調解、司法調解相銜接的大調解格局，有效化解基層矛盾糾紛。成立街道大調解工作領導小組，在街道和居委兩個層面建立品牌調解工作室，推進調解隊伍社會化建設；依托“心靈港灣”平臺，將心理疏導引入調解工作，加快推進調解工作專業化建設；通過與法院、檢察院、律師等法律專業人士合作，開設流動模擬法庭，加快推進調解工作職業化發展。四是加強條塊聯動，以城管執法、物業管理黨建聯建，促進城區常態長效管理機制建設，提升區域環境質量。

（六）加大技術支撐，依托信息化推動社會管理創新。面對上海三年內建成“智慧型城市”的戰略部署，區域化黨建必須突破傳統的思維和工作模式，提高各級黨組織占領網絡輿論陣地、引導和影響群眾、應對網絡輿情熱點的能力。依托信息化推進社會管理創新，一是要科學規劃、高位布局，實現“集約化、少投入”，從全區整體進行考慮，做到全區一盤棋。二是要實行網絡覆蓋，充分利用已有的區委門戶主網站、區委部門子網站、社區（街道）黨工委的黨建網絡以及各駐區單位自身黨建網絡資源，加強黨建信息資源整合，運用信息化手段推進黨建聯建，共建共享。三是要運用信息技術。依托網絡開展組織生活、黨員教育培訓，運用信息網絡開展黨務工作，探索在線組織生活，使黨建網站成為傳播核心價值觀的前沿陣地，創新基層黨建方式的實踐平臺，推進黨務公開、展示黨員形象的基層窗口，服務黨員群眾的網上家園，把區域化黨建工作提升到一個新水平。

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1009-928X（2012）03-0031-04

課題組組長：孫甘霖；副組長：張國軍；成員：陳黎紅、杜言敏、陳怡、黎明琳、顧榮、曹晶；執筆：陳黎紅、杜言敏

■ 特約編輯：胡中良