中央預算是怎么“算”的

◎王紅茹 方寧

“頭戴三尺帽，攔腰砍一刀”

“頭戴三尺帽，攔腰砍一刀”，是業內對我國政府預算編制規律的形象描述。

“部門往上報預算，不能實打實地去報，比如有一些人不知道價格是多少，就會去淘寶等網站上搜，但淘寶上的價格肯定比最后政府采購買單的價格要低。因為中間或多或少都會因為增加環節而增加成本。所以，人們做預算時就會在淘寶價格的基礎上高估一些，這就叫‘頭戴三尺帽’。”多次參與政府預算課題研究的國家行政學院研究員胡仙芝介紹說。

而“攔腰砍一刀”，據胡仙芝介紹，就是“在預算審批的過程中，財政部或其他審批部門往往給中間砍一刀，比如，你提出的18萬預算只給10萬”。

為提高財政資金分配和使用的規范性、安全性和有效性，我國從編制2000年預算起，開始實行細化部門預算編制管理模式。中央財經大學財政學院副院長李燕介紹，中央部門預算采取自下而上的編制方式，編制程序實行“二上二下”的基本流程。

中央部門編報部門預算建議數，簡稱“一上”。編報部門預算要從基層預算單位編起，層層匯總，由一級預算單位審核匯編成部門預算建議數，上報財政部。

財政部下達部門預算控制數，簡稱“一下”。財政部對各中央部門上報的預算建議數審核、平衡后，匯總成中央本級預算初步方案報國務院，經批準后向各中央部門下達預算控制限額。

各中央部門根據財政部下達的預算控制限額，編制部門預算草案上報財政部，簡稱“二上”。各部門調整單位的預算，“不能突破這個預算數”。財政部批復部門預算，簡稱“二下”。

財政部在對各中央部門上報的預算草案審核后，匯總成中央本級預算草案和部門預算草案，報經國務院審批后，提交全國人民代表大會審議，并在人代會批準預算草案后一個月內向中央部門批復預算，各中央部門應在財政部批復本部門預算之日起15日內，批復所屬各單位的預算，并負責具體執行。

據知情人士透露，一般每年底到次年初，是財政部就中央部門預算跟全國人大進行溝通、協調的時間。在次年召開的全國兩會上，經全國人大審批通過。之后，財政部再批復到中央部門，中央部門再批復到它所屬的各級單位。“這個流程走完后，中央部門四五月份就要準備編下一年度的預算了。六七月份正式開始新一輪的預算編制。”

預算執行為何總是“前慢后快”？

據了解，我國預算年度采用的是公歷年制，即從每年的1月1日至12月31日。這意味著，各級政府部門新一年度的財政活動從元旦開始，但新一年度的預算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能作為法定的執行依據。

也就是說，在每一個預算年度中，有3個月的時間，政府進行財政活動沒有法律依據，處于無“計劃”狀態，只能按上年基數進行。據此，有學者認為，這無疑增大了預算的隨意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

但中央財經大學財政學院副院長李燕認為，這一說法不完全正確，她說：“我國現行預算法對此有規定，即在預算年度開始后，預算草案被批準前，政府可先按照上年同期的預算支出數額安排支出，預算經人大批準后再按照批準的預算執行。這里的‘上年同期預算支出數額’是指安排用于部門單位的人員經費、業務經費等保證政府部門正常運轉的必須的支出。但如果是新增的項目開支，則是要等人大審批完以后才能進入預算的執行階段。”

學者的爭議則在于我國目前采取的“基數預算”模式。

在過去的很長時間里，我國一直實行傳統的“基數預算”。在這種模式下，每一年的預算編制都會參考前一年度的預算申報和執行情況，一般是在上一年撥款的基礎上增加一定的數額，如果執行有結余，結余全部上繳。不允許上一年沒用完的預算留到下一年，因此一些預算單位就會想著在要求的時間節點前、在有限的時間里全部花完。

胡仙芝表示，從歷年預算執行情況看，財政支出進度均呈“前低后高”走勢：一季度各月支出進度較慢，二、三季度逐步回升，第四季度則進一步加快。

媒體近期連番報道政府部門臨近年底突擊花錢，似乎在印證著每年預算執行“前慢后快”的規律。然而，從預算的審批程序上，似乎決定了“年底突擊花錢”不可避免。

李燕的分析頗有道理：“全國人大3月份審批完預算之后，還有一個往下批復的過程。就中央預算來說，財政部要批復到各主管部門，主管部門再批到各預算單位，這樣小半年的時間就過去了。而一些新增項目支出要等預算批復了才能花這個錢，很可能就進入到下半年了，這樣就會使一些資金支付延后。”

除此以外，李燕認為，還有其他的因素會導致財政資金的延遲支出，比如近年來為了規范財政收支行為的一些措施，如國庫集中收付制度、政府采購制度等，增加了財政資金支付審批流程。再如政府集中采購的大型設備，但貨到前或確保質量前先不付款等，加上我國現行預算會計采用的是現收現付制而非權責發生制，也會導致財政預算的實際支出有所滯后。

“作為預算部門，也的確存在著在一年整個狀況沒有特別明朗之前，不敢把錢花得太過，畢竟不知道后面還會有什么事情發生。所以，預算執行中有這樣一句老話：‘八月十五放光明’。”李燕說。

“意思是說，到了下半年，這一年的工作打算和經費情況基本已經明朗，可能才敢花錢。所以在預算執行過程中，都會形成年內‘前低后高’的規律。”胡仙芝認為，要破除這個規律，除了社會上反映強烈的社會監督和財政監督之外，更重要的是建立相對規范靈活的預算調整制度，或者建立預算節約獎勵制度，以便有效地遏制年底突擊花錢的特殊現象。