制約“裸官”有多難

◎廉穎婷

2012年1月4日，中共廣東省委十屆十一次全會(huì)全票通過(guò)《中共廣東省委關(guān)于加強(qiáng)市縣領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)若干問(wèn)題的決定》，其中一條規(guī)定:“對(duì)配偶、子女均已移居國(guó)（境）外的，原則上不得擔(dān)任黨政正職和重要敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”

2月20日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所發(fā)布2012年《法治藍(lán)皮書(shū)》。其中，“裸官”監(jiān)管調(diào)研報(bào)告再次受到關(guān)注。

盡管如此，《藍(lán)皮書(shū)》認(rèn)為，如何監(jiān)測(cè)公職人員的不法資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，以及如何核實(shí)公職人員的海外資產(chǎn)狀況，仍是“裸官”治理的難題。

“裸官”是貪腐高危人群

2010年7月，中國(guó)通信建設(shè)總公司原總經(jīng)理助理董躍進(jìn)（正處級(jí)），被控涉嫌伙同他人挪用公款5.8億元、涉嫌單獨(dú)或伙同他人受賄157萬(wàn)余元一案開(kāi)庭審理。事發(fā)前,董躍進(jìn)的妻兒均已移居美國(guó)，其財(cái)產(chǎn)也早已由妻兒轉(zhuǎn)移出國(guó)。

董躍進(jìn)成為京城挪用公款涉案金額最高的一名“裸官”。

事實(shí)已證明，大量貪官為謀求后路，提前將配偶子女移民國(guó)外，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移國(guó)外，以便東窗事發(fā)時(shí)出逃海外。一旦出逃，由于中國(guó)的法律制度和其他國(guó)家法律制度的差異，引渡貪官往往事倍功半。

有媒體報(bào)道，盡管上述廣東省委的決定最終全票通過(guò)，但并非沒(méi)有反對(duì)的意見(jiàn)：其一，官員家屬也有一般公民所有的自由遷徙權(quán)；其二，官員配偶子女移居國(guó)外，與官員是否忠誠(chéng)并無(wú)直接關(guān)系；其三，“裸官”只是個(gè)別腐敗案件暴露出的問(wèn)題，并不是所有“裸官”都有腐敗問(wèn)題，而依據(jù)這一規(guī)定，一旦“裸官”，就意味著其在官場(chǎng)難逃被邊緣化的命運(yùn)。

如何界定“裸官”

那么，如何界定“裸官”的監(jiān)管對(duì)象范圍？

從歷年發(fā)布的政策文件來(lái)看，“裸官”的適用對(duì)象主要限定于縣處級(jí)副職以上的公職人員，不僅包括各類(lèi)黨政機(jī)關(guān)中的公職人員，還包括各類(lèi)人民團(tuán)體、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)中的公職人員。

但在國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊小軍眼里，“裸官”只有兩類(lèi)：一類(lèi)是高官，至少是部級(jí)以上；另一類(lèi)是敏感崗位公職人員。因?yàn)楦呒?jí)官員負(fù)有一定的政治責(zé)任和法律責(zé)任，所以這類(lèi)特殊的限制，是對(duì)權(quán)力的限制。

楊小軍表示，涉及“裸官”的規(guī)定，目的是“能管住”，即管住權(quán)力運(yùn)行的核心。如果管理對(duì)象范圍過(guò)大，會(huì)出現(xiàn)法不責(zé)眾的現(xiàn)象。因此，管理對(duì)象的范圍要明確，不主張大范圍監(jiān)管。

與楊小軍觀點(diǎn)相反，《法治藍(lán)皮書(shū)》認(rèn)為,我國(guó)相關(guān)規(guī)定要求報(bào)告的人員范圍過(guò)窄。如2006年修改后頒布的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中,規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部不包括副處級(jí)以下的公職人員。《藍(lán)皮書(shū)》認(rèn)為,這部分人員并非沒(méi)有“裸官”問(wèn)題,一些要害部門(mén)的公職人員,即便是科級(jí)公職人員也具有相當(dāng)?shù)臋?quán)力,也可能給國(guó)家和人民的利益帶來(lái)危害。

現(xiàn)行制度制裁乏力

《法治藍(lán)皮書(shū)》指出，盡管制約“裸官”的現(xiàn)行規(guī)定數(shù)量并不少，但這些規(guī)定都缺乏法律權(quán)威性。這些避重就輕“撣灰塵”式且華而不實(shí)的處罰措施，不足以遏制“裸官”現(xiàn)象的蔓延。頒布的規(guī)章越多，規(guī)章的權(quán)威和效力越趨于遞減。

“現(xiàn)在是，只要匯報(bào)就沒(méi)有問(wèn)題，完全靠個(gè)人的自覺(jué)性。”楊小軍說(shuō)，不能僅靠個(gè)人申報(bào)，要通過(guò)正規(guī)途徑、技術(shù)化手段。比如，通過(guò)外交文件查詢官員及家屬申請(qǐng)、加入其他國(guó)籍的情況。

楊小軍表示，嚴(yán)格來(lái)講，監(jiān)督“裸官”的規(guī)定不屬于地方部門(mén)規(guī)定的事，應(yīng)該屬于黨規(guī)、國(guó)法的層面。“而且，現(xiàn)有規(guī)定可操作性不強(qiáng)。誰(shuí)來(lái)操作？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？誰(shuí)來(lái)核實(shí)？是否能發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題、違反規(guī)定的官員？”

“在我國(guó)，傳統(tǒng)的內(nèi)部管理模式是自上而下的，這有兩個(gè)弊端：一是鞭長(zhǎng)莫及；二是監(jiān)督措施的效力遞減。要想對(duì)‘裸官’的監(jiān)督形成有效的推動(dòng)力，必須上下合力、內(nèi)外結(jié)合。”楊小軍說(shuō)，公開(kāi)化，讓公眾監(jiān)督，是讓現(xiàn)有監(jiān)管制度發(fā)揮效力的有效途徑。