黨的中央紀檢（監察）機關的歷史演進及其啟示

● 夏東民 郭秋琴

黨的中央紀檢（監察）機關的歷史演進及其啟示

● 夏東民 郭秋琴

我們黨歷來都把建立黨的紀檢（監察）機關放在重要位置。從1927年黨的五大起（除“文化大革命”這個非常時期外），我們黨一直堅持由黨的中央委員會或黨的全國代表大會選舉產生中央黨的監察委員會（紀律檢查委員會）。黨的中央紀檢（監察）機關的歷史演進啟示我們：黨的紀檢（監察）機關的建設及其工作只能加強，絕不能削弱；各級紀律檢查委員會要在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作；各級紀律檢查委員會要正確處理上下級紀委之間的關系；要注重和加強紀檢機關自身建設。

中國共產黨章程；黨的中央紀檢（監察）機關；黨的紀檢（監察）工作

馬克思、恩格斯強調：“為了保證革命的成功，必須有思想和行動的統一。”[1]列寧曾明確指出，馬克思主義政黨“有必要成立一個同中央委員會平行的監察委員會，由黨的培養最多、最有經驗、最大公無私并最能嚴格執行黨的監督的同志組成”[2]。中國共產黨是按照馬克思、列寧建黨理論建立起來的馬克思主義政黨，一貫高度重視黨的紀檢（監察）機關建設和紀檢工作，各級紀委（監委）在革命、建設、改革中作出了十分重要的貢獻。

一、我們黨歷屆代表大會所通過的黨章或黨章修正案，都把黨的紀檢（監察）機關放在重要位置

黨章是黨的根本大法。從黨的歷史文獻看，黨的二大、三大、四大所通過的黨章中（二大通過了中國共產黨第一部黨章，三大通過了中國共產黨第一次修正章程，四大通過了中國共產黨第二次修正章程），都沒有建立黨的監察機關的內容。1927年6月1日，中共中央政治局受五屆中央委托，制定并通過了《中國共產黨第三次修正章程決案》（這是黨的歷史上唯一不是由黨的代表大會通過的黨章），其第八章監察委員會寫了四條（第六十一條、第六十二條、第六十三條、第六十四條），其中第六十一條明確規定：“為鞏固黨的一致及權威起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會”。這將建立監察委員會機關最早載入黨章，其意義十分重大和深遠。

1928年7月黨的六大通過的黨章第十一章審查委員會，第43條規定：“為監督各級黨部之財政，會計及各機關之工作起見，黨的全國大會，省縣市代表大會，選舉中央或省縣市審查委員會”。筆者認為這里的“審查委員會”即行使中央或省縣市監察委員會職責。

1945年6月11日黨的七大通過的黨章第八章黨的監察機關，第五十六條規定：“黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監察委員會及各地方黨的監察委員會。”第五十七條規定：“中央監察委員會，由中央全體會議選舉之。各地方黨的監察委員會，由各該地方黨委全體會議選舉，并由上級批準之”。第五十八條規定監察委員會的任務與職權，第五十九條規定：“黨的各級監察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作”。應該說，黨的七大黨章對“黨的監察機關”的四條規定切實可行。

中華人民共和國成立后，我們黨成為全國范圍的執政黨，由于任務的轉換和面對的國際國內形勢的復雜、嚴峻，建立和健全中央紀委（監委）和地方各級紀委（監委）顯得特別重要和急迫。因此，在新中國成立后召開的十次代表大會所制定、通過的黨章或部分條文修正中，除處在“文革”時的黨的九大、十大外，就有八次代表大會即黨的八大、十一大、十二大、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大都強調要建立、健全中央紀委（監委）和地方各級紀委（監委）機關的建設，大力加強黨的紀檢工作。

黨的八大通過的黨章第七章黨的監察機關，第五十二條、五十三條、五十四條將中央監委和地方各級監委的選舉產生、任務、領導等規定得十分具體。黨的十二大通過的黨章第八章黨的紀律檢查機關，第四十三條、四十四條、四十五條，將紀律檢查機關的選舉、任務、領導、職責等也規定得很具體，便于操作。黨的十三大通過的黨章修正案對第四十三條第三段部分條文作了修改。黨的十四大通過了《中國共產黨章程》（修正案）的決議。修正案對黨的紀律檢查機關的工作程序作了個別改動。修正案第四十四條還規定，各級紀委發現同級黨委委員有違紀行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，報同級黨委批準，涉及常委的，經報同級黨委后報上級紀委批準。

黨的十五大通過的黨章第八章黨的紀律檢查機關，第四十三條規定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”第四十四條明確了黨的各級紀律檢查委員會的主要任務，并規定：“各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準。”第四十五條規定：“上級紀律檢查委員會有權檢查下級紀律檢查委員會的工作，并且有權批準和改變下級紀律檢查委員會對于案件所作的決定。”還規定：“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會如果對同級黨的委員會處理案件的決定有不同意見，可以請求上一級紀律檢查委員會予以復查；如果發現同級黨的委員會或它的成員有違犯黨的紀律的情況，在同級黨的委員會不給予解決或不給予正確解決的時候，有權向上級紀律檢查委員會提出申訴，請求協助處理。”充分體現黨的十五大所通過的黨章對紀律檢查機關工作的高度重視。

2002年11月14日，黨的十六大通過了《中國共產黨章程（修正案）》，對黨的紀律檢查機關的職責和任務作了一些補充規定。比如，第四十四條關于黨的各級紀律檢查委員會的主要任務的規定中，增加了協助黨委組織協調反腐敗工作的內容，以便同在實際工作中形成的黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與的反腐敗領導體制和工作機制相一致。在黨的紀律檢查機關的經常性工作的規定中，增加了對黨員領導干部行使權力進行監督和保障黨員權利的內容。這使黨的紀律檢查工作更好地適應新形勢任務的要求，有利于進一步發揚黨的民主，加強黨內監督，把反腐敗斗爭引向深入。2007年10月21日，黨的十七大通過的《中國共產黨章程（修正案）》，其第八章黨的紀律檢查機關和十六大黨章這部分的內容完全一致，沒有任何修改。

二、從1927年黨的五大起（除“文化大革命”這個非常時期外），我們黨一直堅持由黨的中央委員會或黨的全國代表大會選舉產生各級黨的監察委員會（黨的紀律檢查委員會）

1927年5月9日，在武漢召開的黨的五大，除選出由45人組成的中央委員會外，還選舉產生由7名正式委員（王荷波、許白昊、楊匏安、張佐臣、劉峻山、周振聲、蔡以忱）、3名候補委員（楊培生、蕭石月、阮嘯仙）組成的中共中央監察委員會，王荷波為中央監察委員會主席。[3]即中央紀律檢查委員會（當時為中央監察委員會）是從黨的五大起開始建立的中共中央領導機構之一。

1928年7月在莫斯科召開的黨的六大修改黨章，將“黨的全國大會”、“中央委員會”、“審查委員會”各列一章。大會選舉產生由3名正式委員（孫津川、劉少奇、阮嘯仙）、2名候補委員（葉開寅、張昆弟）組成的中央審查委員會，主席為劉少奇[4]。這里的中央審查委員會實際上就是中央監察委員會。1934年1月黨的六屆五中全會成立中央黨務委員會，由董必武任書記，代行中央監委職責。[5]1938年11月，黨的六屆六中全會中央黨務委員會（成員仍是六屆五中全會選出的）委員：陳云、項英、董必武、滕代遠、高自立，書記是董必武。[6]

1945年4月23日至6月11日召開的黨的七大，通過修改后的新黨章，規定“中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監察委員會”。但七大并未選舉產生中央監察委員會。

中華人民共和國成立后，中國共產黨成為全國范圍執政黨，中央領導機構相應進行了調整。1949年11月9日，即新中國成立后的第二個月，中共中央作出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》。根據這一決定，正式成立由朱德等11人組成的中央紀律檢查委員會，朱德任書記，王從吾、安子文任副書記，劉瀾濤、謝覺哉、李葆華、劉景范、李濤、薛暮橋、馮乃超等8人為委員。中央及各級黨的紀律檢查委員會的主要任務和職權是：檢查中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨紀的行為；受理、審查中央直屬各部門、各級黨的組織及黨員違紀案件并決定處分，以及在黨內加強紀律教育等。[7]

1955年3月21日至31日黨的全國代表會議在北京舉行。會議通過決議，決定成立黨的中央和地方各級監察委員會，加強對黨員中各種違法亂紀現象的斗爭，特別是防止像高崗、饒漱石反黨聯盟這一類嚴重危害黨的利益的事件重復發生。各級監察委員會的任務是經常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件。會議選舉產生了中央監察委員會，由委員15人、候補委員6人組成，董必武任書記，劉瀾濤、譚政、王從吾、錢瑛、劉錫五任副書記。[8]

1956年9月26日黨的八大通過的黨章第七章黨的監察機關，第五十二條規定，“黨的中央委員會，省、自治區、直轄市、自治州委員會和縣、自治縣、市委員會，都設立監察委員會。中央監察委員會由黨的中央委員會全體會議選舉。地方監察委員會由本級黨的委員會全體會議選舉，并且經過上一級黨的委員會的批準。”但黨的八大并未重新選舉中央監察委員會。

1962年9月27日，黨的八屆十中全會通過了關于加強黨的監察機關的決定。全會擴大了中共中央監察委員會的名額（委員增至61人），調整了中央監委領導成員。調整后的中央監委領導成員為：書記：董必武；副書記：張云逸、蕭華、王從吾、錢瑛、劉錫五；常務委員：王維舟、李運昌、帥孟奇、馬國瑞、袁任遠、吳溉之；候補常委：王維綱、伍云甫、楊之華。[9]

“文化大革命”時中央領導機構處于不健全、不正常狀態。1969年1月31日，中共中央組織部業務組向中央寫了《關于撤銷中央監察委員會機關的建議》，2月寫了《關于中組部中監委機關人員下放勞動的報告》。4月召開黨的九大通過的《中國共產黨章程》取消了黨的監察機關的條款。7月毛澤東批示“原則同意”取消中共中央監察委員會機關，善后工作由中組部業務組負責處理。[10]1973年5月召開黨的十大，修改黨章對中央組織沒有變動。

1977年8月12日，葉劍英在黨的十一大《關于修改黨的章程的報告》中，正式提出恢復黨的紀律檢查機關。經過修改的黨章規定：黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立黨的紀律檢查委員會。各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產生，并在同級黨委的領導下，加強對黨員的紀律教育、負責檢查黨員和黨員干部執行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭。

1978年12月18日至22日召開的黨的十一屆三中全會決定成立中央紀律檢查委員會。全會選舉陳云為中央紀律檢查委員會第一書記，鄧穎超為第二書記，胡耀邦為第三書記，黃克誠為常務書記。[11]1979年1月4日至22日，中共中央紀律檢查委員會第一次會議在總結歷史經驗教訓的基礎上，討論并制定了《關于黨內政治生活的若干準則》（草稿），討論和通過了《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規定》。

從黨的十二大起，開始由黨的全國代表大會選舉產生中央紀律檢查委員會。1982年9月11日，黨的十二大選出132人組成的中央紀律檢查委員會。9月13日，中共中央紀律檢查委員會第一次全體會議選舉陳云為第一書記，黃克誠為第二書記，王鶴壽為常務書記，王從吾、韓光、李昌、馬國瑞、韓天石為書記。常務委員為馬國瑞、王從吾、王鶴壽、李昌、李之鏈、李正亭、陳云、黃克誠、韓光、韓天石、蔡順禮。9月14日，中共中央政治局委員、主持新黨章起草工作的胡喬木就黨章修改問題回答新華社記者的提問，強調在黨的十二大通過的新黨章中，加強了黨的紀律檢查機關的權限。在黨的紀律檢查機關的設置和權限方面，規定了地方各級黨組織都設立紀律檢查委員會，比較大的基層組織設紀律檢查委員會，比較小的基層組織設紀律檢查委員。規定了上級紀律檢查委員會有權改變下級紀律檢查委員會的決定；下級紀律檢查委員會除了受本級黨的委員會的領導外，同時也受上級的紀律檢查委員會領導。這樣，紀律檢查委員會這個組織從上到下就有了它的完整的系統，同時各級紀律檢查委員會的權限也有了重要的加強。

1985年9月18日到23日，中國共產黨全國代表會議在北京舉行。會議批準了一批老同志不再擔任中央三個委員會成員的請求，增選了一批新的中央委員、候補中央委員、中央顧問委員會委員和中央紀律檢查委員會委員。9月24日，中共中央紀律檢查委員會第六次全體會議在北京舉行。會議增選王德瑛、肖洪達、陳作霖、傅杰、強曉初為中紀委常委，選舉王鶴壽為第二書記，韓光為常務書記，強曉初，陳作霖為書記。[12]黨的十二屆五中全會批準了上述人選。

1987年10月25日至11月1日，黨的十三大在北京召開。11月1日，大會選舉新一屆中央紀律檢查委員會。11月2日，黨的十三屆一中全會批準喬石為中央紀律檢查委員會書記，陳作霖、李正亭、肖洪達為副書記，還批準了常務委員會委員。

1992年10月12日至18日，黨的十四大在北京召開。大會選出由108人組成的中央紀律檢查委員會。10月19日，黨的十四屆一中全會批準中央紀委第一次全體會議選舉產生的書記、副書記和常委人選，尉健行為中央紀律檢查委員會書記，副書記為侯宗賓、陳作霖、曹慶澤、王德瑛、徐青。

1997年9日12日至18日，黨的十五大在北京召開。大會選出由115人組成的中央紀律檢查委員會。9月19日，黨的十五屆一中全會批準了中央紀律檢查委員會第一次全體會議選舉產生的書記、副書記和常務委員會委員人選，尉健行為書記，韓杼濱、曹慶澤、何勇、周子玉、夏贊忠、劉麗英為副書記。

2002年11月8日至14日，黨的十六大在北京召開。大會選出由121人組成的中央紀律檢查委員會。11月15日，黨的十六屆一中全會批準了中央紀律檢查委員會第一次全體會議選舉產生的書記、副書記和常務委員會委員人選，吳官正為書記，何勇、夏贊忠、李至倫、張樹田、劉錫榮、張惠新、劉峰巖為副書記。

2007年10月15日至21日，黨的十七大在北京舉行。大會選出由127人組成的中央紀律檢查委員會。10月22日，黨的十七屆一中全會批準了中央紀律檢查委員會第一次全體會議選舉產生的書記、副書記和常務委員會委員人選，賀國強為書記，何勇、張惠新、馬馼、孫忠同、干以勝、張毅、黃樹賢、李玉賦為副書記。

三、關于黨的紀檢（監察）機關歷史演進的重要啟示

第一，新形勢下黨的紀檢（監察）機關的建設及其工作只能加強，絕不能削弱。黨章賦予黨的紀檢機關以重要職責和神圣任務。在長期處于和平環境以及改革開放不斷深入的新的歷史條件下，反腐敗斗爭形勢非常嚴峻，黨的紀檢（監察）機關的工作只能加強，絕不能削弱。

第二，各級紀律檢查委員會要堅持“雙重領導”，既在同級黨委的領導下、又在上級紀委的領導下開展工作；一定要堅持按黨章的規定，處理好和同級黨委的關系。黨的十七大通過的黨章第四十四條明確規定：“各級紀律檢查委員會要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果，向同級黨的委員會報告。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會要同時向上級紀律檢查委員會報告。”各級紀律檢查委員會對同級黨的委員會同樣有監督之權。第四十四條明文規定：“各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準。”黨章第四十五條還規定：“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會如果對同級黨的委員會處理案件的決定有不同意見，可以請求上一級紀律檢查委員會予以復查；如果發現同級黨的委員會或它的成員有違犯黨的紀律的情況，在同級黨的委員會不給予解決或不給予正確解決的時候，有權向上級紀律檢查委員會提出申訴，請求協助處理。”黨章的明確規定體現我們黨對各級紀律檢查委員會工作的重視、信任和支持。

第三，各級紀律檢查委員會要正確處理上下級紀委之間的關系。紀委上下級之間有垂直領導、被領導關系。黨的十七大通過的新黨章第四十五條規定：“上級紀律檢查委員會有權檢查下級紀律檢查委員會的工作，并且有權批準和改變下級紀律檢查委員會對于案件所作的決定。如果所要改變的該下級紀律檢查委員會的決定，已經得到它的同級黨的委員會的批準，這種改變必須經過它的上一級黨的委員會批準。”強調這一點可保證紀檢系統監督與被監督的規范性、程序性和有效性。

第四，要注重和加強紀檢機關自身建設。紀檢干部處在反腐敗斗爭的第一線，面臨著腐蝕與反腐蝕的嚴峻考驗，必須在黨委的領導下切實加強自身建設，努力提高紀律檢查工作的能力，努力成為加強學習的模范、真抓實干的模范、嚴格自律的模范。

[1]馬克思恩格斯全集（第18卷）[M].北京：人民出版社，1964.385.

[2]列寧全集（第39卷）[M].北京：人民出版社，1986.288.

[3][4][6]王健美.中共中央機關歷史演變考實（1921-1949）[M].北京：中共中央黨史出版社，2005.87.119.390.

[5]中共中央黨史研究室.中國共產黨歷史大事記[M].北京：人民出版社，1991.77.

[7][8][9][10]李雪勤，李雪慧.新中國反腐敗大事紀要[M].天津：南開大學出版社，1999.1-2.44.69-70.86.

[11][12]中共中央黨史研究室.中國共產黨新時期歷史大事記（增訂本）[M].北京：中共黨史出版社，2002.4.197.374.

作者夏東民系江蘇技術師范學院黨委書記、教授、博士生導師；郭秋琴系蘇州大學政治與公共管理學院副教授、碩士生導師

■ 特約編輯：胡中良

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