我國社會(huì)救助事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求與未來制度選擇

唐麗娜，席 恒

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安 710069)

我國社會(huì)救助事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求與未來制度選擇

唐麗娜，席 恒

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安 710069)

改革開放30多年，我國的反貧困任務(wù)仍然十分艱巨。面對由于各種原因引起的貧困問題，需要不斷完善社會(huì)救助制度的內(nèi)容，科學(xué)合理地規(guī)劃社會(huì)救助事業(yè)，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)救助管理體系，完善財(cái)政支持系統(tǒng)，健全法制保障，以實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)救助事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

貧困人口;社會(huì)救助;體系;管理;法制保障

在當(dāng)代社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助以其不同于其他保障項(xiàng)目的突出特點(diǎn)在反貧困和社會(huì)保障體系中發(fā)揮著重要作用。“十一五”期間，我國社會(huì)救助制度在救助項(xiàng)目、救助人群、救助管理、救助主體等方面得到了很大完善，取得了一定的成就，初步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助制度的定型化、規(guī)范化和體系化，實(shí)現(xiàn)了濟(jì)貧理念由“救濟(jì)”向“救助”的轉(zhuǎn)變。發(fā)展社會(huì)救助事業(yè)(或項(xiàng)目)成為政治共識(shí)，經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)條件也為社會(huì)救助制度的發(fā)展提供了資源。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的不斷變化，社會(huì)救助制度也面臨著新的問題，救助的人口規(guī)模發(fā)生了變化，救助的內(nèi)涵和外延在不斷發(fā)展，救助的人群結(jié)構(gòu)也在變化。新生的或原有的貧困問題，在不完整的社會(huì)救助體系面前比較充分地顯露出來，這使得以解決眼前問題為導(dǎo)向的社會(huì)救助制度必須做出改進(jìn)，以適應(yīng)新的情況。

一、我國社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)需求

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的不斷變化，社會(huì)救助人群規(guī)模不斷擴(kuò)大，人群結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)變化，國家和社會(huì)對社會(huì)救助的內(nèi)涵和外延的理解不斷擴(kuò)展，社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)需求也發(fā)生了很大變化。

1.社會(huì)救助人群規(guī)模的不斷擴(kuò)大引起資金需求增長。根據(jù)民政部《2011年10月份民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)月報(bào)》顯示，截止到2011年10月，全國城市居民最低生活保障人數(shù)為2274.1萬人，戶數(shù)達(dá)到1139.5萬戶;農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為5290.8萬人，戶數(shù)達(dá)到2622.8萬戶;農(nóng)村居民五保供養(yǎng)人數(shù)為552.6萬人，戶數(shù)達(dá)到531.5萬戶。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)》確定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元，我國現(xiàn)有貧困人口達(dá)到1.28億，占到全國總?cè)丝?除港澳臺(tái)外)的10%左右。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，僅以基本生活救助為例，截至2011年10月，城鄉(xiāng)低保人數(shù)為7564.9萬人，約等于全國總?cè)丝诘?.52%。從保障標(biāo)準(zhǔn)看，2010年最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)是:城鎮(zhèn)為251.2元，農(nóng)村為117元，①到2015年和2020年，如果剔除物價(jià)變動(dòng)因素，城鎮(zhèn)低保平均標(biāo)準(zhǔn)按照年均增長率9.99%②測算，到2015年城鎮(zhèn)低保平均標(biāo)準(zhǔn)提高到404元，到2020年提高到651元。農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)按照年均增長率18.67%測算，到2015年達(dá)到275元，到2020年增長到648元。如果低保人數(shù)不變，以2010年為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，預(yù)計(jì)到2015年和2020年，每年低保支出所需財(cái)政資金分別將提高到1159億元和1897億元(未包含五保戶供養(yǎng)、各類專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助及特定人群救助等)。

2.社會(huì)救助人群結(jié)構(gòu)不斷變化使救助工作趨于復(fù)雜。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整迅速，社會(huì)救助工作越來越復(fù)雜。從宏觀角度來看，區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)居民收入差距、區(qū)域內(nèi)部收入差距以及收入分配的不平衡，使相對貧困問題逐步突出。在階層結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為貧富差距固化成為常態(tài);人口結(jié)構(gòu)上，城鄉(xiāng)人口格局將發(fā)生重大變化，人口老齡化提速，在2015年總量將突破2億，人口紅利加速遞減;城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市化水平不斷提高，農(nóng)村中土地保障傳統(tǒng)和城市中家庭成員互助模式逐漸衰弱。這些都會(huì)對原有的國家—社會(huì)、國家—政府、政府—民眾、政府—市場關(guān)系調(diào)整產(chǎn)生深刻的影響，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)不確定性貧困群體，增加社會(huì)救助工作的復(fù)雜性。從微觀角度來看，在實(shí)際生活中，由于各種各樣的原因而出現(xiàn)了許多新增貧困人口:家庭收入水平雖略高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際生活水平卻低于享受了各種救助的低保對象的城鄉(xiāng)居民;對最低生活保障制度的“不利用性”，不愿意被貼上這樣的“社會(huì)標(biāo)簽”而未被制度覆蓋的貧困群體;由于發(fā)生不可避免的大宗開支，如醫(yī)療、教育、住房、災(zāi)害等，從而導(dǎo)致生活質(zhì)量在短期內(nèi)急劇惡化、無以為繼的“支出型”貧困者;市場變化和自然災(zāi)害增多，貧困人口在市場波動(dòng)面前的脆弱性引發(fā)的更為復(fù)雜的返貧致貧等;自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的變化導(dǎo)致的各種孤、殘、病、貧、流浪、留守等兒童問題變得越來越復(fù)雜。各種各樣的不同程度困難情況的相對貧困群體對我們的社會(huì)救助體系提出挑戰(zhàn)，使得社會(huì)救助工作也更為復(fù)雜。

3.社會(huì)救助的內(nèi)涵和外延不斷拓展要求救助方式轉(zhuǎn)變。社會(huì)救助是基于對貧困的認(rèn)識(shí)展開的。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)對貧困本身的內(nèi)涵和外延的理解也在不斷發(fā)展變化，社會(huì)救助的價(jià)值理念從恩賜觀念逐步向權(quán)利觀念轉(zhuǎn)變。中國社會(huì)的傳統(tǒng)主流意識(shí)認(rèn)為貧困是源于生理、天賦、心理和家庭的缺陷，通常把對弱者的救助看成是一種悲天憫人的慈悲行為，是對窮人的恩賜和施舍。這種建立在“施恩論”思想基礎(chǔ)上的社會(huì)救助，偏離了其本質(zhì)的意義，在政策上表現(xiàn)為享受對象是占人口較少比例的“三無”人員，強(qiáng)調(diào)絕對貧困的救助，救助標(biāo)準(zhǔn)多是參照滿足最起碼的生活需求的最低費(fèi)用。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，除了內(nèi)生性障礙致貧以外，人們更多的是從社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)中尋找貧困的原因，例如由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的失當(dāng)?shù)仍驅(qū)е碌呢毨АＨ藗冊絹碓秸J(rèn)識(shí)到，社會(huì)救助是國家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任。維護(hù)人權(quán)與人的能力建設(shè)，弘揚(yáng)以人為本的現(xiàn)代理念，使救助對象的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)得到應(yīng)有保護(hù)，使全社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展帶來的成果，這些內(nèi)容越來越成為社會(huì)救助內(nèi)涵的基本共識(shí)。例如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定:持有非農(nóng)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。條例明確了救助貧困的法定責(zé)任主體理所當(dāng)然的是國家政府，同時(shí)需要社會(huì)各界力量積極參與;救助不再是單純地面向處于威脅生命的絕對貧困的部分社會(huì)成員，而是基于滿足基本生活需求的標(biāo)準(zhǔn)，面向存在需求的全體社會(huì)成員。這些都對社會(huì)救助的內(nèi)容和項(xiàng)目設(shè)計(jì)提出了新的挑戰(zhàn)，要求從生活救助向綜合救助發(fā)展。

二、我國社會(huì)救助的資源分析

改革開放30多年來，我國在社會(huì)認(rèn)識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和慈善事業(yè)方面都有了長足發(fā)展。

1.建立完善的社會(huì)保障體制日益成為我國領(lǐng)導(dǎo)層的政治共識(shí)。現(xiàn)代保障制度產(chǎn)生以來，社會(huì)保障作為一類國家公器發(fā)揮著政府管理、社會(huì)治理的重要功能。無論是俾斯麥社會(huì)救濟(jì)法，還是奧巴馬的醫(yī)療改革;無論是我國國有企業(yè)改革時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)，還是十七大之后的社會(huì)保障制度，社會(huì)保障作為政府管理工具，發(fā)揮著越來越重要的作用。任何國家的經(jīng)濟(jì)改革或轉(zhuǎn)型都要付出一定成本，特別是社會(huì)成本。來自貧困的社會(huì)和政治壓力或多或少會(huì)危害甚至破壞改革計(jì)劃的可持續(xù)性，因此，為了成功推行改革計(jì)劃，政府常常推出以社會(huì)安全網(wǎng)為主要形式的干預(yù)或補(bǔ)償措施，為貧困或弱勢群體提供經(jīng)濟(jì)援助，我國也不例外。自20世紀(jì)90年代末開始，我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，改革力度不斷加大，由此引發(fā)了許多社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，如企業(yè)破產(chǎn)、停產(chǎn)或半停產(chǎn)、工人失業(yè)和下崗、物價(jià)上漲過快、貧富差距拉大等。這些問題常常觸及普通市民特別是社會(huì)弱勢群體的切身利益，而這反過來在一定程度上阻礙或減緩了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)市場化改革的步伐。黨的十七大明確了“到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)”的奮斗目標(biāo)和“五項(xiàng)新的要求和具體目標(biāo)”，這個(gè)奮斗目標(biāo)，既要求我們繼續(xù)深化市場經(jīng)濟(jì)改革，保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、快速發(fā)展，又要求我們建立相對公平的分配機(jī)制，對上述弱勢群體的利益損失建立一定的補(bǔ)償機(jī)制，讓他們分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。可以說，社會(huì)保障日益成為中國領(lǐng)導(dǎo)層的政治共識(shí)。

2.30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)救助提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力支持。上世紀(jì)90年代以來，國家為社會(huì)救助制度運(yùn)行提供了基本的財(cái)政制度安排，公共財(cái)政已經(jīng)逐漸替代單位和組織而成為資金來源的主要渠道。國家財(cái)政收入持續(xù)增長，其中，2004－2009年平均增長率為23.6%，給我們提供了強(qiáng)有力的后盾。2010年年末，我國GDP已經(jīng)躍居世界第二。截至2011年我國GDP全年增長速度將達(dá)到9.2%左右，若國際經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境不再惡化，國內(nèi)不出現(xiàn)大范圍的嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他重大問題，我國未來實(shí)際GDP與潛在GDP將仍然保持同步增長，到2020年，居民的平均生活水平(即人均GDP)將和拉丁美洲、土耳其及馬來西亞目前的水平大致相當(dāng)。經(jīng)購買力調(diào)整后，2020年我國的人均GDP將是美國的四分之一，而我國的經(jīng)濟(jì)總量將超過美國。我國可能在2020年到2030年間的某個(gè)時(shí)間成為最大的經(jīng)濟(jì)體。③我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能夠?yàn)樯鐣?huì)救助提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。

3.包括慈善事業(yè)在內(nèi)的社會(huì)救助日益成為我國社會(huì)的基本理念。現(xiàn)代意義的慈善事業(yè)在我國雖然起步較晚，但是日益發(fā)展起來的慈善文化所倡導(dǎo)的為富者“仁”的價(jià)值取向，視“奉獻(xiàn)愛心”為最高價(jià)值，代表了一種全新的財(cái)富觀。這種通過捐助與受捐助的“愛心”交流和資源流動(dòng)，不僅可以從物質(zhì)上緩解某些群體的困境，從心理上、情感上消解貧富階層傳統(tǒng)積弊造成的隔閡，還可以在價(jià)值上形成一定共識(shí)，形成社會(huì)階層間的良性互動(dòng)，最大限度抵消各種“累積性不平等”對個(gè)人發(fā)展的消極影響，為每個(gè)人更完整地實(shí)現(xiàn)“盡其所能、各得其所”創(chuàng)造條件。在和諧社會(huì)的構(gòu)建中，慈善事業(yè)日益受到政府的重視與民眾的關(guān)注。國務(wù)院于2000年12月發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建設(shè)試點(diǎn)方案》明確指出“大力發(fā)展慈善機(jī)構(gòu)、服務(wù)于貧困家庭的基金會(huì)等非營利機(jī)構(gòu)”;“十五”計(jì)劃首次將“發(fā)展慈善事業(yè)，加強(qiáng)對捐助資金使用的監(jiān)管”寫入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃;2005年，“支持發(fā)展慈善事業(yè)”首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告上;黨的十七大明確提出加快完善社會(huì)保障體系應(yīng)以慈善事業(yè)為補(bǔ)充;2011年政府工作報(bào)告中指出“大力發(fā)展慈善事業(yè)”。“十一五”期間，我國慈善事業(yè)有了進(jìn)一步的發(fā)展，從2005年至2009年，我國的社會(huì)捐贈(zèng)款物、福利彩票提取公益金數(shù)額和各類基金會(huì)等社會(huì)組織的年均增長率分別為69.38%、14.62%和17.25%，④這表現(xiàn)出包括慈善事業(yè)在內(nèi)的社會(huì)救助日益成為我國社會(huì)的基本理念。

三、我國社會(huì)救助制度面臨的主要問題

雖然，“十一五”時(shí)期我國社會(huì)救助體系得到了很大完善，特定人群保護(hù)制度進(jìn)一步健全，社會(huì)救助管理進(jìn)一步深化，社會(huì)救助第三方力量蓬勃發(fā)展，但是伴隨著社會(huì)救助需求的變化，我國社會(huì)救助制度仍顯現(xiàn)出一些不足和問題。

1.社會(huì)救助法制建設(shè)有待強(qiáng)化。作為政府保障公民生計(jì)的最后一道防線的社會(huì)救助制度，需要以高層次的法律來規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)全國的社會(huì)救助事業(yè)，免除人民最低要求的風(fēng)險(xiǎn)。很多國家社會(huì)救助制度都以高層次的全國性立法為保障，例如英國從1601年的《濟(jì)貧法》開始就規(guī)定了政府為社會(huì)貧困并喪失勞動(dòng)能力的國民提供救助的義務(wù);美國在1935年的《社會(huì)保障法》中就明確了公共救助是社會(huì)保障的重要組成部分。我國社會(huì)救助的制度安排多數(shù)屬政策性制度，大多以通知、意見、方案或者規(guī)劃等形式發(fā)布，法規(guī)性制度安排相當(dāng)稀少，且基本上屬于國務(wù)院的行政法規(guī)及部門規(guī)章，如規(guī)定、條例、實(shí)施細(xì)則或辦法，法律效力和層次都較低。法律不僅應(yīng)宣示權(quán)利，而且還應(yīng)同時(shí)配置社會(huì)救助的各種程序。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于社會(huì)救助法治的薄弱和實(shí)踐操作的不規(guī)范，侵害救助對象權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“應(yīng)保”者不能“盡保”，救助機(jī)構(gòu)擅自降低救助標(biāo)準(zhǔn)，甚至挪用救助款物等等，受助對象的權(quán)利得不到保障，嚴(yán)重影響了他們的基本生活。但權(quán)利本身如何實(shí)現(xiàn)真正的救助，相關(guān)工作機(jī)制并沒有非常詳細(xì)的規(guī)定，許多受助對象對行政復(fù)議、行政訴訟一無所知。

2.社會(huì)救助體系有待完善。其一，標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)更加科學(xué)。我國低保標(biāo)準(zhǔn)是由基層政府民政部門會(huì)同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定并報(bào)上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行的，但由于目前社會(huì)救助水平(主要表現(xiàn)為低保)的厘定并沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，所以在實(shí)際操作過程中當(dāng)?shù)卣?cái)政狀況成為社會(huì)救助水平的決定性因素。另一方面，自1999年頒布《城市最低生活保障條例》以來，中央政府僅僅只是提出補(bǔ)貼應(yīng)該滿足受益者的當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，并列出食物、衣物、住房、燃料和兒童教育等作為衡量指標(biāo)，但具體補(bǔ)貼水平并沒有明確。其二，方式應(yīng)更加人本化。目前我國的社會(huì)救助方式大多停留在“輸血”層面，激勵(lì)就業(yè)和預(yù)防貧困的措施較少。鑒于無償性特點(diǎn)，社會(huì)救助并不特別要求被救助者提供服務(wù)作為回報(bào)，而應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)出政府責(zé)任和被救助者的權(quán)利。其三，項(xiàng)目設(shè)置應(yīng)更加合理。現(xiàn)行社會(huì)救助體系內(nèi)容繁雜，且缺乏相互的銜接配套，引起多重救助的簡單疊加和勞動(dòng)所得對救助待遇的簡單替代，不利于激勵(lì)受助對象通過公開的勞動(dòng)增收并退出受助行列，這將會(huì)從深層次影響我國城市社會(huì)救助制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。同時(shí)，在城鄉(xiāng)收入差距越來越大的情況下，制度設(shè)計(jì)的二元化色彩明顯，表現(xiàn)為:政策二元、管理部門多元、財(cái)政支持不明確、救助標(biāo)準(zhǔn)二元化，這不僅沒有縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而加大了城鄉(xiāng)收入差距，與城鄉(xiāng)一體化的方向相悖。

3.社會(huì)救助管理體制有待完善。首先，管理體制應(yīng)更加規(guī)范。我國目前的社會(huì)救助管理以民政部門為牽頭單位，但由于缺乏明確的法律依據(jù)和存在部門利益阻隔，民政、財(cái)政、工會(huì)、婦聯(lián)、企事業(yè)單位等多頭實(shí)施社會(huì)救助，“多龍治水”的工作格局導(dǎo)致政出多門、標(biāo)準(zhǔn)各異。這種多元型的救助管理狀況，造成社會(huì)救助的總體無序，增大了管理成本，降低了工作效率，既不現(xiàn)實(shí)也不利于救助對象需求的有效滿足。其次，運(yùn)行機(jī)制應(yīng)更加完善。從現(xiàn)狀看，相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制缺失，監(jiān)督條款本身流于形式和文本，還沒有形成一種經(jīng)常性的、全面的監(jiān)督安排，從而導(dǎo)致制度的執(zhí)行不力，并且還不能及時(shí)糾正其中出現(xiàn)的問題。權(quán)力失去監(jiān)督就會(huì)導(dǎo)致腐敗，制度失去監(jiān)督就會(huì)形同虛設(shè)。而且在現(xiàn)實(shí)生活中，由于在管理過程尤其是社會(huì)救助資金轉(zhuǎn)移支付過程中“奧肯漏桶”的客觀存在，導(dǎo)致了社會(huì)救助的低效率，造成新的社會(huì)不公現(xiàn)象。質(zhì)言之，我國目前社會(huì)救助在資金監(jiān)管、程序保障、權(quán)利救濟(jì)等具體運(yùn)行機(jī)制方面還有待進(jìn)一步完善。

四、我國社會(huì)救助制度的未來選擇

我國社會(huì)救助制度未來發(fā)展應(yīng)該立足于解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，加強(qiáng)理念提升、制度建設(shè)和管理創(chuàng)新，形成與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求相適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展的普惠型社會(huì)救助體系。

1.進(jìn)一步健全社會(huì)救助實(shí)施的法制保障體系。社會(huì)救助制度需要以高層次的法律來規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)全國的社會(huì)救助事業(yè)，免除人民最低要求的風(fēng)險(xiǎn)。一是加快社會(huì)救助統(tǒng)一立法進(jìn)程。我國《社會(huì)救助法》的缺失成為我國社會(huì)救助制度發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重制約我國社會(huì)救助制度的穩(wěn)定、定型和可持續(xù)發(fā)展。在立法過程中，應(yīng)改過去單純強(qiáng)調(diào)權(quán)利原則為具有一定勞動(dòng)能力的受救助群體須承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的原則。二是調(diào)整社會(huì)救助法制結(jié)構(gòu)性失衡，建立健全社會(huì)救助程序法，具體包括社會(huì)救助公開制度、社會(huì)救助回避制度、社會(huì)救助聽證制度、社會(huì)救助應(yīng)退盡退制度、社會(huì)救助處罰制度等等，以期增強(qiáng)社會(huì)救助工作透明度，避免不正當(dāng)行為發(fā)生，改變重實(shí)體輕程序的狀況。三是完善社會(huì)救助制度內(nèi)、外部的銜接機(jī)制。內(nèi)部銜接主要是指加強(qiáng)社會(huì)救助的配套立法，彌補(bǔ)相關(guān)制度規(guī)定過粗的缺陷，詳細(xì)規(guī)范立法層級低、相關(guān)規(guī)范嚴(yán)重缺乏的醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)援助等專項(xiàng)救助內(nèi)容，真正做到“應(yīng)保盡保”。社會(huì)救助從社會(huì)保障的層面來說是最低、最基礎(chǔ)的，它和社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)福利是一個(gè)梯度式的上升，所以外部的銜接主要是指社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)的銜接，尤其是與就業(yè)制度的銜接，目的是強(qiáng)調(diào)受助者自立，促進(jìn)人力資本的發(fā)展，減少“福利依賴”和“貧困陷阱”。

2.進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系。在現(xiàn)階段構(gòu)建和諧社會(huì)和關(guān)注民生的大背景下，一是應(yīng)基于多元化原則、根據(jù)致貧風(fēng)險(xiǎn)確定社會(huì)救助的主要內(nèi)容，包括基本性生活救助、災(zāi)害救助和專項(xiàng)救助，其中基本性生活救助保障救助對象的生存，災(zāi)害救助是救助各種自然災(zāi)害、社會(huì)災(zāi)害以及不可預(yù)見的重大災(zāi)難，專項(xiàng)救助滿足救助對象的各種特殊需要，三者相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成社會(huì)救助制度的主要內(nèi)容。二是進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)救助覆蓋范圍，改變目前存在若干弊端的“人戶一致”原則，積極研究解決非戶籍人口享受社會(huì)救助待遇的問題，探索如何將邊緣貧困群體納入救助體系的制度，注意社會(huì)救助對象的邊界彈性化處理。三是建立科學(xué)合理的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)及其正常動(dòng)態(tài)增長機(jī)制。建議中央在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，遵循基本生存和未來發(fā)展共同關(guān)注，食品類支出和交通、教育、通訊等支出需求共同滿足，貧困人口分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則，在設(shè)定全國基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上由省級政府結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平執(zhí)行救助標(biāo)準(zhǔn)，防止偏高或偏低，避免“看米下鍋”的現(xiàn)象。四是建立科學(xué)合理、規(guī)范有效的財(cái)政投入機(jī)制。作為可靠、穩(wěn)定的資金來源，財(cái)政投入結(jié)構(gòu)應(yīng)更加完善;根據(jù)責(zé)任共擔(dān)的原則，健全各級財(cái)政對于社會(huì)救助資金實(shí)行足額列支和按時(shí)撥付機(jī)制，制定穩(wěn)定的制度化的中央和地方各級財(cái)政共同負(fù)責(zé)機(jī)制，以制度化的方式明確各級財(cái)政的責(zé)任，同時(shí)完善社會(huì)募集機(jī)制作為公共財(cái)政的有力補(bǔ)充。五是真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化主要是指社會(huì)救助制度框架一致、管理體系一致、具體救助標(biāo)準(zhǔn)因城鄉(xiāng)消費(fèi)差異而有所差別或逐步走向趨同。社會(huì)救助制度屬于公共服務(wù)范疇，要堅(jiān)持制度公平，堅(jiān)持機(jī)會(huì)公平，保證城鄉(xiāng)居民在社會(huì)救助面前具有同等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，同時(shí)要保證城鄉(xiāng)居民的社會(huì)救助效果公平。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)救助管理工作。一方面要加快社會(huì)救助工作的管理體制改革，改善我國目前社會(huì)救助實(shí)際上的“多龍治水”的工作格局，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，整合和規(guī)范社會(huì)救助工作的管理體制，有效整合救助資源，促進(jìn)社會(huì)救助工作的良性運(yùn)行:一是各級政府成立社會(huì)救助工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織，改善過多的地方分權(quán)式的社會(huì)救助管理模式，統(tǒng)一政策，協(xié)調(diào)步伐，全面管理與監(jiān)督社會(huì)救助工作。二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，明確各級政府職責(zé)。三是建立社會(huì)參與的多邊救助機(jī)制，整合基層的社會(huì)救助力量，成立處理公共事務(wù)的綜合服務(wù)平臺(tái)，開展社會(huì)救助服務(wù)。

另一方面，完善社會(huì)救助工作的運(yùn)行機(jī)制:一是規(guī)范操作。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等的原則，規(guī)范救助對象的確定程序，堅(jiān)持公開操作;進(jìn)一步完善分類施保機(jī)制，制定相關(guān)的分類標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助系數(shù)等;救助資金管理必須明確職責(zé)，嚴(yán)格實(shí)行專戶、專款、專人管理。二是建立專門的社會(huì)救助信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)救助工作的動(dòng)態(tài)管理。三是建立健全監(jiān)督機(jī)制，包括預(yù)決算管理機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制和處罰機(jī)制。四是統(tǒng)一整合地方社會(huì)救助各方面的資源，統(tǒng)一管理支配社會(huì)救助資金，實(shí)行資金、信息統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫。

注釋:

①參見民政部《2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

②根據(jù)民政部《2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)整理得出(其中城鎮(zhèn)低保以2005年為基數(shù)，農(nóng)村低保以2007年為基數(shù))。后同。

③世界銀行:參見中國經(jīng)濟(jì)季報(bào)－2010年6月。

④根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2006－2010年)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。其中社會(huì)捐贈(zèng)款物的數(shù)據(jù)由于2008年汶川地震的發(fā)生而有所偏離。

［1］童星.從救助入手，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系建設(shè)［C］//.當(dāng)代中國社會(huì)救助制度:回顧與展望(首屆中國社會(huì)救助研討會(huì)論文集)，2009:1－3.

［2］關(guān)信平.論我國農(nóng)村社會(huì)救助目標(biāo)、原則及模式選擇［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006，(6).

［3］姬升峰.城市低保深層次問題及對策研究［C］//.當(dāng)代中國社會(huì)救助制度:回顧與展望(首屆中國社會(huì)救助研討會(huì)論文集)，2009:62－70.

［4］江治強(qiáng).我國社會(huì)救助建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)、議題與展望［C］//.當(dāng)代中國社會(huì)救助制度:回顧與展望(首屆中國社會(huì)救助研討會(huì)論文集)，2009:117－126.

［5］馬艷霞，劉家強(qiáng).西部農(nóng)村社會(huì)救助制度與對策研究［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2009，(2).

D632

A

1002－7408(2012)02－0023－04

民政部和聯(lián)合國兒童基金會(huì)合作項(xiàng)目“中國社會(huì)救助制度(五年)發(fā)展規(guī)劃研究”(MSJ10－001)。

唐麗娜(1972－)，女，陜西富平人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障學(xué);席恒(1962－)，男，陜西寶雞人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)保障學(xué)。

［責(zé)任編輯:黎 峰］