提高專題詢問實效尚需探討的幾個問題
——從青島市專題詢問的實踐觀察

□ 趙勇群

人大工作探討

提高專題詢問實效尚需探討的幾個問題
——從青島市專題詢問的實踐觀察

□ 趙勇群

專題詢問作為發展和完善人大監督工作方式方法的一項重要探索和創新，為增強人大監督工作實效帶來了新氣象、新氣息。近年來，山東省青島市人大常委會根據監督法的有關規定，在專題詢問方面進行了積極的探索和嘗試，產生了積極的影響，取得了明顯成效。

2011年6月，青島市十四屆人大常委會第二十八次會議就浮山綠化管理和生態保護問題，組織開展了專題詢問。這是青島市人大常委會開展的首次專題詢問。會上，5位常委會委員分別就浮山綠化管護中存在的一些問題和薄弱環節進行了詢問；市政府副市長和市國土資源房管局、市規劃局、市園林局等13個市政府相關部門負責人認真答復了詢問。會后，市政府高度重視，認真研究專題詢問中提出的各個問題，提出一系列解決辦法和措施，政府有關部門進一步加大拆除浮山違法建筑及部分歷史遺留房屋的力度，累計拆除各類房屋約1.8萬多平方米，高爾夫練習場、吳鑫通汽修廠等重點難點拆違，行動堅決，社會反響強烈。人大常委會的監督產生了積極的社會效果，青島城市的“綠肺”浮山又煥發了勃勃生機。

一、開展專題詢問的主要做法

（一）選擇百姓關注的熱點問題加強調研，確定專題。浮山是青島的“綠肺”，對城市來說具有不可替代的生態功能、環境功能、景觀功能。但是由于種種原因，過去幾年里浮山遭到了相當程度的破壞，綠線不斷受到侵蝕，綠地不斷縮小，違章建筑屢禁不止，生態環境不斷退化，社會各界和人民群眾反映非常強烈，人大代表也多次提出建議、批評和意見。為此，市人大常委會組成人員和人大城建環資專門委員會多次到浮山和相關部門進行深入細致的調查研究，多次進行專題視察，聽取有關情況匯報，為常委會審議和開展專題詢問掌握了翔實的第一手資料和大量事實依據。通過調研視察，主任會議研究確定把“浮山綠化管理和生態保護問題”作為開展專題詢問的主題。

（二）完善制度，制訂方案。為了保證專題詢問的法律性和科學性，常委會組織人員認真研讀監督法等法律法規，并向全國人大常委會學習有關開展專題詢問的程序和做法，借鑒外地人大常委會好的經驗，制定了《青島市人大常委會專題詢問工作辦法》《青島市人大常委會專題詢問滿意度測評辦法》，做到依法行使職權;常委會有關工作機構根據主任會議的要求，制訂了詳細的工作方案；廣泛征求常委會組成人員的建議，提出了專題詢問的具體問題和提問人名單，向主任會議報告；主任會議對詢問內容進行了深入的討論和研究，確定五個問題進行詢問。常委會辦公廳在常委會會議召開前的一個月，將專題詢問的內容、目的和意義、要求回答的具體問題、接受詢問的部門和人員等告知市政府，并與市政府辦公廳作充分溝通，明確接受詢問時的具體要求，使被詢問人有足夠的時間調查研究，保證專題詢問的效果。

（三）周密組織，注重公開。根據議程安排，常委會組織聯組會議，按照方案確定的人員和內容組織詢問，采取一問一答的方式進行。首先由主持人說明開展專題詢問的目的、意義、方案和流程，然后由相關部門負責人介紹說明相關議題的工作情況。接著由五位常委會組成人員分別提問，政府有關職能部門主要負責人分別回答。之后，常委會組成人員審議了政府關于浮山綠化管理和生態保護工作情況的報告，并進行了滿意度測評。青島人大網、政務網、新聞網等對會議進行了全程直播，青島電視臺、廣播電臺、日報、早晚報等媒體采取專訪、專題等形式對會議進行了宣傳報道。通過公開、透明的方式，將公權力的運行置于百姓的監控之下。

（四）跟蹤督辦，力求實效。專題詢問的內容作為常委會審議意見辦理，市人大有關專門委員會負責跟蹤督辦，督促政府對專題詢問中所提出的問題認真研究，提出切實可行的解決方案，并通過聽取匯報等方式，對被詢問部門的答復和承諾一跟到底，做到有詢問、有答復、有結果，確保辦理取得實效，使專題詢問起到改進和推動政府工作的目的。會后，政府部門高度重視，進一步加大工作力度，一方面解決好歷史遺留問題，建立健全浮山管理的長效機制，切實保證綠地不再縮小、綠線不再侵占、違章建筑不再出現，使浮山綠化管理和生態保護實現根本好轉；一方面切實加強“綠線”執法工作，堅決杜絕隨意改變綠線的行為，堅決制止亂搭亂建、亂砍濫伐行為，有效地推進了全市的生態建設。

二、開展專題詢問的幾點體會

（一）創新了人大監督工作形式，提高了監督效果。詢問是法律賦予人大及其常委會的一項重要權利，而專題詢問則是對詢問這種法定監督形式的進一步創新和發展，對于促進“一府兩院”依法行政、公正司法具有重要意義。首先，通過“一府兩院”及相關部門負責人到會聽取意見、回答詢問，自覺把自己置于人大常委會的監督之下。其次，通過精選焦點、熱點議題，組織事前深入調研，使常委會組成人員和代表充分了解現狀，有的放矢地提出問題，促進“一府兩院”及相關部門開拓思路，針對具體問題對癥下藥。第三，通過常委會組成人員與相關部門負責人當面互動問答，問出深度和要害，答出責任和承諾，增強了“一府兩院”的責任意識和履職意識。第四，通過相關工委的跟蹤問效，集中推動一些相關問題的重點解決，進一步體現人大監督的力度和成效。

（二）有利于常委會組成人員實現知情權，增進常委會與“一府兩院”的溝通和理解。人大常委會組成人員代表人民行使監督權，充分而有效地履行職責，必須了解“一府兩院”的工作情況和其他必要的情況。專題詢問是實現知情權的途徑和方式之一，具有很強的針對性、直接性、互動性和時效性。此外，在常委會組成人員專題詢問中，有關機關作出答復，可以加深對“一府兩院”工作情況的了解，增強對其工作繁重性、復雜性的理解；而“一府兩院”通過常委會組成人員的專題詢問，加深人大對其工作的意見，從而更加自覺地依法行政、執政為民，公正司法、執法為公。

（三）促進了“一府兩院”改進工作，推動相關工作落實。通過專題詢問提出問題，包括要求“一府兩院”對自己的工作情況作出說明、解釋，可以使“一府兩院”更加清楚地了解自己工作所存在的問題。會后通過深入調研和剖析問題，明確改進工作的方向和解決具體問題的措施，既提高了工作效率和工作水平，又直接推動了相關問題的解決落實。

三、做好專題詢問的幾點思考

（一）詢問的問題不必事先告訴“一府兩院”。大部分地方的人大常委會在開展專題詢問前的一般做法是：將詢問提綱與“一府兩院”對接征求意見，經主任會議審定后，正式印發給相關部門作應答準備。誠然，常委會有關工作機構與“一府兩院”進行溝通協調，就開展專題詢問的目的、意義、方案和流程進行討論研究，這是十分必要的，但就連詢問的問題都一并告訴“一府兩院”，則完全沒有必要。這樣做，一方面使“專題詢問會”流于形式。詢問本來就是憲法和法律賦予人大常委會組成人員的一項重要權利，是人大常委會行使對“一府兩院”監督職權的一種重要形式，是為了獲知“一府兩院”的工作情況和其他有關情況或者對“一府兩院”工作提出批評，以督促它們改進工作中的缺點和錯誤，提高依法辦事水平和工作效率[1]。將提問的問題提前告訴“一府兩院”，本身就違反了詢問的原則和程序，更使舉辦會議成為走過場。另一方面會降低人大監督的“剛性”，使“專題詢問會”成為“政治秀”。提前告訴“一府兩院”詢問問題，表面上看可以“問”出深度，“答”出滿意，皆大歡喜，但會使人大監督的“剛性”不足，偏離人大監督的制度方向，而且市民會從堪稱完美的問和答中，質疑這是一場嚴密設計的“政治秀”，對人大監督效果產生懷疑。

要使專題詢問既體現出人大監督的“剛性”，又使專題詢問會取得滿意的效果，一方面人大常委會要科學合理地安排設問，所提問題要主題明確、重點突出、邏輯嚴謹、觀點鮮明，做到宜精不宜多，宜深不宜淺，宜專不宜廣，保證專題詢問有深度，且要敢于問，問中要害，直面問題的癥結所在；一方面“一府兩院”及相關部門在明確應詢要求后，應開展充分、廣泛的調查研究，提前研究解決問題的措施和辦法，為專題詢問的“答”做充分準備。

（二）專題詢問依然是詢問，需依法進行。由于監督法等法律未對詢問的內涵作出具體界定，理論界對專題詢問的定位也沒有統一的概論，以致在實踐中產生一些誤解。部分地方的人大常委會認為專題詢問是“一種監督新模式”，“不是單純一般意義上的詢問”，并申明“詢問是個人行為，專題詢問后監督更不應是個人行為所能實現的”[2]等理由。這個觀點是錯誤的。首先，監督法明確規定了詢問這一監督方式，不存在“單純一般意義”或者“復雜重要意義”的多種詢問形式。其次，專題詢問依然是常委會組成人員的個人行為，只不過由常委會進行了統一組織，類似于常委會會議組織聯組審議。第三，“專題詢問后監督”實際上是結合聽取和審議專項工作報告的監督。從吳邦國委員長的講話“我們還將選擇保障性住房建設、財政決算、教育改革、法院和檢察院基層建設等問題，結合審議‘一府兩院’相關報告，繼續依法開展專題詢問”可以看出，專題詢問不是單獨存在的，是結合審議“一府兩院”相關報告舉辦的，其后的監督也不是單獨針對于專題詢問的監督，而是針對專項工作的監督。綜上，專題詢問的性質依然是詢問，開展專題詢問必須依法進行，不能超越監督法中詢問的權限。

（三）專題詢問不宜頻繁。最近幾年，吳邦國委員長多次在重要會議上對專題詢問進行了充分肯定。許多地方的人大常委會認為可以放開手腳大搞專題詢問，個別地方甚至出現了密集舉辦的情況。開展專題詢問在于精，而不在多。2012年3月，吳邦國委員長在十一屆全國人大五次會議上指出：“通過這些年的實踐，專題詢問逐步機制化規范化，有力推動了有關方面改進工作。”他提出的重點是機制化，也并非頻繁化，這和詢問在監督方式中的地位和力度有直接關系。也就是說，詢問歸根結底是“個人行為”[3]，并不因為是常委會組織以及加上“專題”兩字，就能改變其軟性監督的屬性。專題詢問一般涉及環境污染、食品安全等事關大局、事關群眾切身利益和社會普遍關注的重大問題，且都是在聽取和審議專項工作報告之前或之后進行，是對“聽取和審議專項工作報告”這一監督方式的配合和促進。頻繁舉辦，一是不易確題，很多重大問題的解決并非一時之功；二是喧賓奪主，人大監督應以剛性監督為主，軟性監督為輔；三是降低成效，抓萬事不如抓一事，數量多反而顧此失彼，難見成效。近年來的實踐也充分證明，地方各級人大常委會開展專題詢問更趨向于“機制化”和“常態化”，且頻率大大降低，也直接說明了開展專題詢問宜精不宜多。

注釋：

[1][3]陳斯喜：《詢問和質詢》，載《監督法輔導講座》第八講，中國民主法制出版社2006年9月版，第155、154頁。

[2]丹江口市人大常委會：《關于開展專題詢問若干問題的思考》，http://rd.shiyan.gov.cn/html/syed/2012niandi2qi /201207232607.html.

（作者單位：山東省青島市人大常委會研究室）