社會公眾視角下提升政府公共服務能力的現實思考
——以臺州市為例

□ 包美嬌

（中共浙江省臺州市委黨校，浙江 臺州 318000）

社會公眾視角下提升政府公共服務能力的現實思考
——以臺州市為例

□ 包美嬌

（中共浙江省臺州市委黨校，浙江 臺州 318000）

不斷提升政府公共服務能力已成為我國各級政府努力的方向和發展的趨勢。面對社會矛盾增多，改進社會管理、維護社會穩定等艱巨任務，面對公共產品和公共服務的供給與群眾要求存在的差距，如何提升政府公共服務能力，改善公共服務水平和質量，是政府面臨的重要課題之一。

服務型政府；公共服務；社會公眾

應對危機挑戰、加快改革創新、開創經濟社會又好又快發展的新局面，對深化行政管理體制改革、強化政府公共服務職能提出了新的更高的要求。改革開放以來，臺州市從一個的經濟社會發展停滯的落后地區快速崛起成為一個新興工業化城市，這與政府的科學有為和有效服務是密切相關的。臺州市歷屆市委、市政府根據不同發展階段的市情，根據不同階段的主要任務，不斷調整自身功能，創新工作方式方法，摸索出一套服務于經濟建設和社會發展的政府職能定位和運行模式，把政府逐步建設成為統籌協調、促進引導經濟社會全面發展的服務型政府。但是，隨著時代的發展，經濟社會發展中存在的深層次矛盾和問題日益凸顯。如隨著市場經濟的逐步完善和區域競爭的加劇，臺州市的體制先發優勢正在逐步淡化、減弱；制約企業發展的要素和環境因素仍然突出，影響科學發展的體制機制瓶頸尚未突破；社會事業發展滯后，社會保障能力較弱，部分群眾生活比較困難，民生工作需要進一步加強；一些政府工作人員的工作作風、服務水平和廉潔從政與人民群眾的要求相比還有較大差距，等等。因此，面對民營經濟先發優勢逐步弱化，體制機制創新需要新突破的現實挑戰；面對社會矛盾增多，改進社會管理、維護社會穩定的艱巨任務；面對公共產品和公共服務的供給與群眾要求存在的差距，如何樹立科學發展理念，破解發展難題，優化發展環境；如何健全體制機制，提升政府公共服務能力，進一步推進服務型政府建設，已成為市委、市政府必須且迫切需要解決的現實問題。

一、當前制約政府公共服務能力的問題分析

近年來，臺州市著力變革政府的施政理念，樹立以人為本的發展觀、執政為民的政績觀，政府部門在服務規則、服務方式和服務程序等方面都有了很大的變化，基本上能夠滿足社會公眾對各個領域的基本公共服務需求。但由于歷史和當前社會經濟發展的客觀原因，公共服務體系建設過程中仍存在諸多方面的不足，與公共服務體系最終目標實現相比，與人民群眾日益增長的社會公共需求相比，還有很大差距，很多地方需要進一步完善和發展。為了進一步增強憂患意識、機遇意識和責任意識，激發創業創新熱情，2011年年初，市委在全市部署開展了“解放思想、創業創新”大討論活動。為配合這次大討論活動，提高社會各界的參與度，使工作更加貼近人民群眾生產生活實際，更加符合廣大群眾的愿望和要求，大討論活動一開始，市“大討論”辦公室就圍繞如何樹立科學發展理念，如何優化發展環境，如何深化體制機制改革，如何提升機關效能，如何加強經濟社會事業科學發展等方面，通過新聞媒體（市政府門戶網站、市新聞網、本地論壇和討論辦電子郵箱），及時向社會各界征集意見或建議，共收到社會各界人士提出意見和建議100多條，內容涉及經濟發展、城市規劃建設、城市管理、社會治安、環境保護、社會事業、機關效能建設、醫療教育衛生養老等方面。為配合大討論活動，市統計局社情民意調查中心以調查問卷的形式開展了社會各界對“大討論”活動的意見或建議調查，采用計算機輔助電話調查系統，共成功訪問了1540人（其中包括市縣兩級黨代表、人大代表和政協委員共200人，各級機關干部540人，企業負責人200人，城鄉民眾600人），問卷內容中包含機關效能、政府服務、發展環境、民營經濟轉型升級、民生問題等服務型政府建設方面的內容。透過公眾意見或建議反觀政府行為，不難看出，臺州市政府公共服務體系建設近些年取得了令人欣喜的成就，同時也存在著一些問題。

⒈公務人員工作作風有待改進，公共服務理念有待加強。公共服務意識的增強和有效樹立，對地方政府加強公共服務職能，提高公共服務質量和水平，具有重要意義。公共部門服務意識不足是影響地方政府能力提高的一大障礙。從臺州市目前政府管理模式的理念分析，還是停留在管制型政府的框架內。從服務理念方面看：一些公務人員的服務意識和能力還不能很好地適應服務型政府建設的要求，公共服務的理念還要進一步增強，素質能力建設和政風建設有待強化。部分工作人員公共服務意識不強，傳統的“政府是管理者，公眾是被管理者”的想法還沒有根除。為民、便民、利民的宗旨樹立得不牢，服務意識不強，服務質量不高，服務觀念還沒有完全內化到公務員的思維和行動中。在行政活動中表現為習慣于以管理者、命令者自居，偏好于單向的命令和強制方式，而忽視與權力相伴隨的責任。機關干部進一步增強服務意識、提高工作效率是本次“大討論”活動急需解決的一個重要問題。針對機關工作作風，市統計局民意調查中心設計的問題是“您認為當前我市普通干部身上存在哪些突出問題？（多選，全體對象）”，調查顯示，受訪者對機關干部的意見最大的是服務意識不夠強，占到58．2%；其次是辦事效率低，占到54%；第三是工作責任心不強，占到51%，第四是執行方針政策的能力不強，占到20．6%。這與市“大討論”辦公室收集到的社會各界意見或建議的情況相印證。對于機關作風和效能建設，一方面，群眾意見最大的是官僚主義，公務人員辦事拖拉。有多人追問“作為服務機構的政府，‘門難進、臉難看、事難辦’，老百姓陪著笑臉求辦事，這到底是因為什么？”有人更是提出“應進行一次政府服務大評議，老百姓不滿意的、意見大的部門和人員，拿真刀子動手術，割病灶見血才有效。”另一方面，是政府在公共政策的制定與執行上往往從政府單方面意志出發，仍然習慣于用計劃手段和行政命令的方式進行管理，較少地考慮公眾的需要，從公共服務計劃安排到服務方式都是政府部門說了算，為民服務變成了“為民做主”，這種情形下的政府服務也只能是一種強制服務。

⒉機構改革不到位，政府職能重疊、交叉問題沒有得到根本解決。建設服務型政府之所以如此困難，機構改革滯后是主要原因之一。近年來，臺州市行政審批制度改革不斷深化，行政服務中心建設快速發展，招投標平臺建設整體推進，審批和交易服務機制持續創新，管理監督和廉政建設逐步加強，為加快服務型、廉潔型、效能型政府建設，優化發展環境，推進經濟發展，建設和諧社會發揮了重要作用。但從總體上看機構改革仍未到位。有的審批程序還不規范，審批環節過多，互為前置、審批效率不高；有的政府機構職責交叉，多頭執法現象嚴重；有的政令不暢，執行不力，效率不高，有些部門改革力度不大，項目集中不徹底，窗口授權不充分，辦事手續繁瑣，群眾對辦事難反映依然較多。針對政府服務方面存在的問題，市統計局民意調查中心設計的問題是 “您認為當前我市政府在政策體制機制方面存在哪些問題？（多選，全體對象）”。調查顯示，排在首位的是部門之間工作職責不明確、遇到問題相互推諉，占到69．2%；其次是審批手續太多，占到54．7%；第三位是辦事流程繁瑣，占44．9%；第四位是辦事流程不公開、不透明，占37．8%。從市“大討論”辦公室征集的意見建議來看，對政府服務的意見或建議也基本類同。有多名網友提出“解放思想，在機關首先要‘強化政府就是服務，服務就是環境的理念’。”并提出“理順體制是關鍵，政府要優化服務，優化流程。”不僅在社會公眾層面有如此感受，相關的市級機關部門提交的意見或建議也反映了這個問題：項目審批流程慢，服務意識欠缺，效率低。主要表現在：一是以部門利益為重。一些審批部門在辦理企業申請事項時，出于部門利益的考慮，搭車收費。二是墨守成規。一些部門的辦事人員思想保守，死扣條文，不從實際出發，對過時的、不切實際的規定明知不合理，仍然死板地執行。三是沿襲繁文縟節。體現在審批環節多、提供資料多、附帶條件多等方面。

⒊發展環境有待優化和提升。環境決定發展，服務創造優勢。面對日益激烈的區域競爭態勢，“優環境、拼服務”的內涵式競爭已經超越“拼政策、降條件”的內傷式競爭，成為贏得資本轉移、客商青睞的重要手段。近幾年臺州市企業走出去的多，大項目引進來的少，一個重要原因就是臺州的硬件條件先天不足、跟不上經濟發展。調查顯示，臺州市發展環境缺乏優勢，尤其是城市功能不完善和缺乏大型信息平臺，嚴重制約了經濟和社會的發展。對于“您認為臺州區位條件欠佳最主要表現在哪些方面”（多選，機關干部、代表委員、企業經營者）的問題，居首位的是城市功能不完善，認同率達56%，；其次是缺乏大型信息平臺，認同率達42%；第三是產業集中度不高，認同率達35．2%；第四是供電供水系統落后，占33%；最后是交通基礎設施落后，占28%。雖然臺州市撤地設市已經有16年，但三個區仍然沒有形成合力，城市的內聚力不夠強，市級對區級的調控能力比較弱，其結果是市區重復建設，資源利用效率低，中心城市的首位度提升比較慢，中心城市的總體功能得不到充分發揮。近幾年，土地、電力、資金、用工等資源要素緊缺對發展的制約日益顯現，表面上是客觀原因，但深挖下去都是工作理念、工作作風存在問題。

⒋保障和改善民生任務艱巨，財政的民生保障職能無法充分發揮。服務型政府是“執政為民”的政府，具有“民生優先”的根本價值取向，解決民生問題是政府的天職。在加快經濟社會改革發展的基礎上，服務型政府必須切實承擔起關注民生、重視民生、保障民生、改善民生與發展民生的重大責任。關于民生方面設計的問題是“以下幾個方面的事項，您認為哪個方面最急需政府增加投入、加以改善？（多選，全體對象）”調查顯示：認為醫療衛生（看病就醫）方面急需政府增加投入、加以改善的排第一位，占67．5%；其次是社會保障（養老保險、醫療保險等五險），占到60．1%；排名第三的是教育，占59．5%；第四是文化、體育、娛樂等方面的基礎設施建設，占38．1%；最后是就業，占34．9%。社會公眾對民生事業發展的意見或建議，也是市“大討論”辦公室收集到的最多的內容，吃穿住行、養老就醫、子女教育等與百姓生活密切相關的問題，也是老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題。概而言之，人們對政府優化財政投入結構，加大財政投入力度，促進教育、醫療、社會保障等社會事業的呼聲較高，尤其是對教育資源的公平分配問題給予了很大的關注。近幾年來，根據市委“民生優先”戰略的要求，以保障民生和促進社會事業發展為出發點和落腳點，積極調整并優化財政支出結構，不斷加大民生保障支出的力度。以近四年為例：2008年，民生支出占財政總支出的78%；2009年民生支出占財政總支出的76．6%；2010年，民生支出占財政總支出的比重達到79．9%。2011年，民生支出占財政總支出的比重為82．39%。但由于受整體經濟形勢的影響，新的財源增長點不明顯，收入增長乏力，而民生等剛性支出增長較快，收支矛盾仍較突出，財政對公共支出的保障能力比較弱，財政的民生保障職能發揮得還不夠充分。

二、進一步提升政府公共服務能力的路徑選擇

不可否認，隨著服務型政府建設的逐步深入，臺州市政府的公共服務能力在實踐創新中已有了很大提升。但也應當看到，目前臺州市政府的服務層次與經濟社會發展對于公共服務的要求還有一定的差距，許多現代社會所需要的政府服務未能及時跟上，如教育服務、醫療服務、農村公共服務、就業服務、貧困群體服務、信息服務等都存在著一定程度的滯后現象。有效提高政府公共服務能力，可重點從以下幾個方面入手：

⒈轉變觀念，切實增強服務意識。建設服務型政府最難的是觀念的轉變。首先，建設服務型政府必須從理念上破除“官本位”意識，樹立“民本位”思想，強化以民為本、以客為尊的服務理念。要下大力氣加強對公務員的行政倫理教育、服務倫理教育，培養公務員自律能力、主動服務意識和公仆意識，從根本上實現由管理者向服務者的角色意識的轉變，力求做到“向人民學習、為人民服務、請人民評判、讓人民滿意”。其次，要堅決治懶治庸治奢，進一步加快政風轉變，創建服務型機關，強化效能監督，加大問勤、問責、問效、問廉工作力度，著力解決機關干部中存在的“履職不盡責、工作不主動、辦事不用心”等問題。

⒉不斷加大公共服務投入，建立適應服務型政府建設要求的公共財政體制。建立比較完善的公共財政體制，是建設服務型政府的物質保障。巧婦難為無米之炊。沒有必要和充足的財力，政府就無法有效履行公共服務職能。首先，服務型政府應該是節約型政府。各級政府應嚴格控制行政經費增長，努力使公共服務支出成為財政支出的主體；建立公共服務投入的穩定增長機制，努力把新增財政收入主要用于公共服務，逐步使公共服務支出成為財政支出的主體。其次，繼續加大對教育、社保、就業、醫療衛生、文化事業、環境保護、農林水事務等民生的總投入。統籌區域發展，從而逐步實現城鄉之間、地區之間、不同群體之間的基本公共服務均衡發展。要切實把解決民生問題作為政府履行社會管理和公共服務職能的首要任務，扎扎實實地解決人民群眾普遍關心的醫療、教育、住房、就業、養老、文化、環保、社保等熱點、難點、重點問題，為民辦實事，讓居民看得見、摸得著、感覺得到，并從內心深處感到滿意。

⒊全力打造政府公共服務平臺。當前，各地以集中辦理行政審批事項為主要內容的“一站式”政務服務中心，是服務企業、服務群眾、服務社會的重要窗口。要把政務中心作為服務型政府建設的重要載體和平臺。以加強和完善政務服務中心為抓手，進一步深化行政審批制度改革，進一步清理行政許可項目，加強部門協作，推行一站式服務、網上并聯審批、全程代理和“批管分離”制度，最大限度提高行政審批效率，方便企業和群眾辦事。要促進政務服務中心逐步從單一的審批服務發展為提供與人民群眾關系密切的公共服務的綜合平臺，使政務服務中心真正體現政府全方位服務的理念，更好地滿足人民群眾的需要。

⒋大力發展電子政務。電子政務的推行有利于促進政府組織結構扁平化，減少政府層級，簡化辦事流程，實現“大社會，小政府”的格局，節約行政成本，提高政府效率。此外，它還可以促進信息流通利用和平等共享，提高政府的反映能力和社會回應力，擴大公民參與范圍，建設開放型政府。一直以來，臺州市各級黨委、政府都十分重視電子黨務、電子政務的建設，緊緊圍繞各種業務需求，有針對性地開展各項系統建設和應用開發工作，經過前期的大規模投入和建設，臺州市電子政務已經由基礎建設階段邁向應用發展階段。但從目前來看，電子政務本身的服務效能還沒有得到充分實現，離服務型政府的要求還有一定差距，從而制約了服務型政府的構建。因此，以公眾服務為中心，以多種形式和手段提高電子政務的服務效能，是臺州市政府當前的主要任務。要把政府信息網上公開和網上便民服務作為電子政務的兩個著力點，積極推行網上咨詢、網上查詢等辦事服務項目，進一步優化審批流程；積極開展網上申報、網上注冊、網上審批等各類網上應用服務。電子政務建設重在應用，為應用建設、為應用開發、為應用服務，要不斷探索網上為企業、為市民服務的新路徑，逐步實現網上“一站式”服務。

［1］房寧．草根經濟與民主政治——社會主義市場經濟與社會主義民主政治協同發展的臺州模式研究［M］．社會科學出版社，2008．

［2］陳文權，謝來位．深化服務型政府建設必須進一步解放思想 強化公務員服務意識［J］．重慶行政，2008，（02）．

［3］馬建英．解放思想 推動服務型政府建設［J］．中共銀川市委黨校學報，2008，（10）．

［4］謝來位．公共服務能力建設要點分析［J］．行政與法，2006，（02）．

［5］柯紅波．建設公共服務型政府運行機制的個案調查與思考［J］．云南行政學院學報，2005，（06）．

（責任編輯：牟春野）

The Reality Thinking of Improving Public Service Capacity under the Perspective of Public——Makes Taizhou as an Example

Bao Meijiao

Improving the government＇s public service has become the trend of the direction and development of all levels of government efforts．Faced with the arduous task of increasing in social conflicts，improvement of social management，and maintaining social stability；Faced with the gap between the face of the supply of public goods and services with the masses，How to improve the government＇s public service capacity，and how to improve the level and quality of public services，is one of the important issues facing the Taizhou city government．

service－oriented government；public service；public

C916．2

A

1007－8207（2012）10－0005－04

2012－04－10

包美嬌 （1972—），女，浙江臺州人，中共浙江省臺州市委黨校副教授，研究方向為政治文化和基層民主政治建設。