也談主任會議的職權

□ 繆士鼎

主任會議職能的重要性，已為廣大學者和實務者們認知和接受。但是，對于主任會議職權屬性的認識，至今爭議頗多，有認為屬工作機構的處置權；有認為屬國家權力機關的程序權；還有認為屬“法定權力機關的常設權力機構”，“既有實體性權力，又有程序性權力”。實踐中，有的主任會議工作不分巨細，眉毛胡子一把抓，甚至當成辦公會、工作碰頭會，縣級人大尤為明顯；有的代行常委會職權，以主任會議之名，對“一府兩院”作制約性決定。結果把主任會議職權與行政機構職權混淆、與常委會職權混淆，導致主任會議職權錯位、越位，影響其法定職能的有效發揮。因此，厘請現行法律關于主任會議職權的規定，研究分析明確其職權的法定地位、性質和行使范圍，充分發揮其在常委會行使職權中的職效，成了加強地方人大特別是縣級人大工作不可或缺的一個重要環節。

地方組織法第四十八條中規定：“主任會議處理常務委員會的重要日常工作。”具有準立法性質的《選舉法和地方組織法釋義與解答》（修訂版；下簡稱《釋義與解答》）對此釋義：“主任會議是處理常委會重要日常工作的常設組織，無權代替常委會行使任何職權，只能為常委會行使職權服務”，“主任會議的職責是處理常委會的重要日常工作”，同時對“重要的日常工作”，作了概括性的解說。從中可見，法律關于主任會議的所有規定，皆立足于“處理常務委員會的重要日常工作”這一法定職責。現實中，有學者根據主任會議的法定職責，將其職權分為“法定職權”，即相關法律法規有明確條款規定的職權；“法理職權”，即法律有明確條款規定以外的，在遵從法理原則的前提下，在人大工作實踐中依法應承擔的職責兩部分。也有學者將其權限分為“法律法規規定”的權限和“在實踐中形成的”權限兩部分。筆者認為，兩種劃分，雖表述有所不同，但實質并無區別，都是合法合情的。聚集散見于相關人大法律條款中關于主任會議職權的規定及其在人大工作實踐中的充實細化，對其權力屬性進行梳理分類，可見主任會議職權可以分為以下幾類：

其一，具有決定性質的職權

地方組織法規定，主任會議確定召開常委會會議的時間、會期（第四十五條“釋義”）。政府、各專門委員會提出的議案，“由主任會議決定提請常務委員會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再提請常務委員會會議審議。”常務委員會組成人員依法聯名提出的議案，“由主任會議決定是否提請常務委員會會議審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定是否提請常務委員會會議審議。”（第四十六條）。“質詢案由主任會議決定”受質詢機關答復的形式和方式；對答復質詢案的情況報告，主任會議可以決定印發的范圍（第四十七條；監督法第三十六條也作了類似的規定）。

監督法規定：聽取和審議專項工作報告的年度計劃和執法檢查的年度計劃，經“主任會議通過，印發常務委員會組成人員并向社會公布”（第八、二十三條）。執法檢查組的報告，由“主任會議決定提請常務委員會審議”（第二十六條）。“一府兩院”對關于執法檢查報告的審議意見和執法檢查報告本身研究處理情況的報告，必要時由“主任會議決定提請常務委員會審議，或者由常務委員會組織跟蹤檢查”（第二十七條）。提質詢案的常委會組成人員的過半數對受質詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經“主任會議決定，由受質詢機關再作答復”（第三十七條）。常委會組成人員依法書面聯名提議組織關于特定問題的調查委員會，由“主任會議決定提請常務委員會審議，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定提請常務委員會審議”（第四十條）。常委會組成人員依法書面聯名，提出對“一府兩院”法定工作人員的撤職案，由“主任會議決定是否提請常務委員會會議審議”（第四十五條）。被提出撤職人員提出的申辯意見，“由主任會議決定印發常務委員會會議”（第四十六條）。

選舉法第四十八條規定：常委會舉行會議時，被提出罷免的代表的申辯意見，“由主任會議印發會議”，“罷免案經會議審議后，由主任會議提請全體會議表決”。

上述主任會議的決定權，皆屬程序性權力，即法律程序權（擬定程序的主體權、涉入程序的審議權、準入程序的決定權）和工作程序權。程序決定又分執行性決定和自主性決定，如政府、各專委會提出的議案，主任會議有權決定提請當次的常委會會議審議，也可以決定先交有關的專委會審議、提出報告，再提請以后的常委會會議審議，但主任會議無權決定不提請常委會審議，只交給專委會審議，此乃屬執行性決定；對那些由主任會議決定可與否的決定，則屬自主性決定。

其二，具有主導性質的職權

主任會議職權在常委會行使職權的過程中，發揮著無可替代的主導性作用，主要體現在提出議案、人事、議題特別是重要議題方面。議案方面：地方組織法第四十六條中規定，主任會議可以向常委會提出屬于常委會職權范圍內的議案，由常委會會議審議。可見主任會議所提議案，直達常委會會議議程。監督法第四十五條中規定，常委會組成人員依法書面聯名，提出關于“一府兩院”法定工作人員的撤職案，也可由“主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以后的常務委員會會議根據調查委員會的報告審議決定”。按照法定要求，所有法定機關，向常委會提出的議案，必須經主任會議“把關”后，方可決定進入常委會會議議程。人事方面：地方組織法規定，常委會“任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員由主任會議提名，常務委員會會議通過”（第三十條）。常委會任免中級人民法院院長，需經主任會議提名（第四十四條）。“代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由常務委員會主任會議在常務委員會組成人員中提名，常務委員會會議通過”（第五十條）。特定問題調查委員會的主任委員、副主任委員和委員人選，“由主任會議在常務委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過”（第五十二條）。重要議題方面：監督法第九條規定，常委會聽取和審議“一府兩院”的“專項工作報告的議題”和第二十二條中規定的“每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題”“組織執行核查”，這些“報告的議題”和“重大問題”，都須主任會議討論研究，形成主導意見，提請常委會決定后實施。歷次常委會議題議程，實際上都是主任會議討論研究決定，由常委會會議認可。

其三，具有監督性質的職權

地方組織法第五十二條規定：主任會議可以向常委會提議組織關于特定問題調查委員會，由全體會議通過。選舉法第四十八條規定：主任會議可以向常委會提出對由該級人大選出的上一級人大代表的罷免案。監督法實施后，進一步明確了主任會議在處理常委會重要日常“監督工作”中的工作職責。有學者綜合歸納監督法涉及主任會議工作的規定指出，主任會議在常委會監督工作中主要有以下六種職權（筆者實錄于后，法條規定不再列舉），即監督議題的確定權；實施監督的提請權；提請監督的裁決權；監督形式的選擇權；監督公開的主導權；視察和專題調研權。

根據法定的主任會議職責，凡重要的日常監督事項，其都應認真研究處理。檢查督促“一府兩院”落實常委會的相關決議、決定及重要的工作部署；對本屆政府不適當的決議、決定，下級人大及其常委會不適當的決議、決定，進行初審并視情提出處置意見，再提請常委會會議審議；討論研究人大代表和人民群眾重要的來信來訪，并就此對相關機關和部門提出研究處理意見，對重大的申訴、控告案件，組織調查，提出意見，督促相關責任者研究處理；審查和統一檢查常委會各工作委員會和辦事機構的工作計劃，督促它們在常委會的總體要求下積極主動而又步調一致地開展活動。

上述主任會議的監督，屬程序性監督，屬檢查督促性監督，不屬于實體性監督。主任會議的監督權，不具有法定的制約力和強制執行力。

其四，具有組織協調性質的職權

主任會議的組織協調職能，表現于其與常委會各內設機構、“一府兩院”相互關系之間。有學者認為：“主任會議、專委會及常委會各工作機構都在人大常委會領導下開展工作，這三者之間應屬于分工職權不同，沒有誰領導誰的問題。”其實，對“這三者之間”也不能不加區分。從地方組織法第三十條、四十八條、五十三條之規定看，主任會議屬法定的必設職能機構，而其他內設機構，則是法律授權根據“需要”設置的機構；法律賦予它們的職權也各不相同；主任會議的法定地位高于、法定職權大于其他內設機構，在這些機構之間處于“核心”位置。“三者之間”關系可分兩種情況：主任會議與各專委會之間，主要是組織、協調關系；主任會議與工作機構（“辦公廳或辦公室；工作委員會或工作室”）之間，既有組織、協調關系，又有領導與被領導的關系。工作機構的首要職責，“為會議服務，包括為本級人大會議、常委會會議、主任會議、專門委員會會議服務”，“主任會議直接領導各工作機構”（地方組織法第四十六條、五十三條“釋義”）。無論出于何種情況，主任會議在處理常委會的重要日常工作中，都有權組織、協調、指導（領導）其他內設機構，步調一致地保證常委會工作的落實，特別是常委會關于自身工作的決定，更是由主任會議來具體組織實施。在上下級人大工作聯動過程中，組織代表視察和檢查活動，同樣需主任會議，與相關的內設機構和上下級人大，進行組織協調。主任會議對“一府兩院”貫徹執行常委會的相關決議、決定、重要工作部署，必要時，有權召集其主要負責人舉行聯席會議，互通情況，聽取意見和建議，協調關系，合力落實。

其五，具有操持性質的職權

主任會議具有籌劃、籌辦、處理常委會行使職權過程中相關事宜和常委會自身及其機關建設問題的職能。主要表現在以下幾個方面：

籌劃、籌辦人代會。擬訂會議召開的日期、會議議題和議程安排、選舉辦法草案，以及大會主席團、秘書長、列席人員名單草案，大會的其他相關事項，組織起草常委會向代表大會作的工作報告，提請常委會審議。在換屆選舉時，討論制定本級人大換屆選舉和指導下一級人大代表選舉工作中的重要問題及辦法。

籌劃、籌辦常委會會議。提出會議議題、議程草案、列席人員名單和其他相關事項，組織相關人員圍繞議題進行視察或者調研，組織起草討論通過常委會相關工作報告或總結報告、專題報告，草擬常委會相關決議、決定，供常委會會議審議，常委會會議原則通過的決議、決定，由主任會議修改完善，并最終定稿簽發。

籌劃、籌辦常委會年度工作。擬訂常委會年度工作計劃，經常委會審定后，將其細化，并據此，突出重點、分清步驟、有計劃作出具體安排。

籌劃、籌辦常委會及其機關建設事宜。研制或修改常委會組成人員守則、議事規則、規章制度，研制常委會工作運行機制、保障機制和激勵機制，提請常委會審定。研制機關工作制度和辦法等。

鑒于以上分析，從中可明確以下幾個問題：

第一,主任會議不是一般意義上的工作機構，而是法律為處理常委會的重要日常工作，特別設置的具有程序決定權和準實體性權力的職權機構。其依照法定形式、法定程序、法定人數行使法定職權。因此，主任會議職權運作應制度化、規范化，切不可隨意化、行政化。

第二，主任會議的權力，屬非實體性權力，其依法“決定”與常委會的重大事項決定權有著原則和本質的區別，對“一府兩院”，對公民、法人和其他組織，不具有任何約束力。主任會議的監督權，也不屬于法定意義上的權力監督，不具有強制執行力。因此，主任會議可以就“一府兩院”貫徹執行常委會相關決議、決定，專項工作的審議意見，以及重要工作部署，進行檢查督促，聽取情況匯報，可以就重要的信訪提出意見，轉交“一府兩院”處理，可以就其中存在的具體問題，作出“意見性”的決定（紀要），增強執行力。但不可在行使監督權的意義上，對“一府兩院”工作作出任何監督制約的決議、決定。

第三，主任會議行使常委會授權，只能授什么權行什么權，不可擴展和延伸；主任會議應急“代行”處置常委會職權范圍內的突發事件，事后應提請常委會認可。

第四，主任會議職權的“拓展”，只能在法律“余留空間”內進行探索研究，不可違反現行法律規定“試探”。

第五，主任會議履行職責，應堅守一個定位，即：“處理常務委員會的重要日常工作”的職責定位；把握一個“主導”，即圍繞中心，服務大局，突出民主、民生、民意，為常委會行使各項職權，適時提出切實可行的主導意見；注重四個提高，即精心謀劃，嚴格“把關”，提高議案質量、提高議題質量、提高協調質量、提高服務質量，從而使常委會的職權得以充分有效地發揮。