完善社會管理法律體系的頂層設計

□ 劉武俊

加強和創新社會管理是新時期黨和政府的一項中心工作。法治堪稱社會管理創新之綱，社會管理要以法律為指南針，要完善社會管理法律體系的頂層設計，為社會管理撐開法律的保護傘。

以法律為指南針推進社會管理創新

社會管理創新本質上是在法律框架內的社會自我完善。在依法治國的背景下，“法治”才是千頭萬緒的社會管理工作的“綱”，綱舉目張，牽一發而動全身。

加強和創新社會管理各種具體舉措都應當在法治的框架下進行，要防止地方政府及有關社會組織以“創新”的名義跨越法律的界限。法治下的善治堪稱最佳的社會管理模式。歷史和實踐證明，法治是目前人類社會探索出的治理國家、管理社會事務的最合理的模式。創新社會管理必須尊重法律，依法管理、依法創新。所謂社會管理創新的“創新”，并不是突破現有法律的界限,而是更好地落實法律。社會管理創新應該在尊重法律的前提之下進行，不能以法治的名義突破法治去搞所謂的創新。社會管理創新不能打著創新的旗號干著違法的事情，否則就與法治的精神背道而馳。當社會管理創新與不合時宜的法律、法規發生沖突時，應當提請立法機關及時修改法律法規，而不能超越法律法規另起爐灶，不能以違法為代價換取所謂的創新。當然，立法部門也應克服立法不作為問題，及時修正和廢除不合時宜的法律、法規，為社會管理營造良好的法律環境。

法治是社會管理創新的前提和保障。法治對社會管理創新有著重要的促進和保障作用，社會管理創新離不開法治。當前，社會轉型時期，社會矛盾糾紛的產生和發展雖有多方面原因，但有法不依、執法不嚴、執法不公是眾多矛盾糾紛產生、發展、升級的主要原因。解決這些矛盾糾紛，應當全面落實依法治國基本方略，以法律手段作為最主要的解決手段和第一解決手段，綜合運用政治、經濟及其他手段。

社會管理一旦脫離法治的軌道，政府在社會管理領域的越位、錯位、缺位的問題就不可能得到有效解決，政企不分、政事不分、政社不分的問題也就難以根治，基層社會管理能力不強的狀況就得不到徹底扭轉，政府的執行力和公信力也就無法有效提升。

社會管理創新必然要求政府依法行政，要改變單純依靠行政命令手段管理社會的方式方法，更加注重運用柔性的合作式管理手段管理社會。

社會管理創新必然要求摒棄運動式的治理模式，弘揚法治的制度化常態治理模式，變運動式管理為長效化管理和常態化管理。不求立竿見影，但求長治久安。

和諧社會并不是一個沒有矛盾和沖突的社會,而是有一套完善的預防和化解矛盾的機制。現代意義上的政府不是全能政府而是有限政府。社會管理創新并不是片面地擴張政府權力。政府不可能對社會事務大包大攬，該由社會自行管理的就交給社會，該由市場解決的就交給市場，社會管理創新中要清晰界定政府、市場和社會的各自職責，形成政府、市場、社會共同治理的新格局。這意味著需要把政府為主的社會管理行為，轉化為全社會共同參與的共治行為，不要總是由政府唱獨角戲。政府購買法律服務就頗值得嘗試。

社會管理的核心是要在法治的框架內妥善處理政府、市場與社會三者之間的互動關系，形成政府、市場、社會共同治理的生動局面，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。正如溫家寶總理在2012年政府工作報告談到改革的重點領域和關鍵環節時強調，推進依法行政和社會管理創新，理順政府與公民和社會組織的關系，建設服務、責任、法治、廉潔政府。不強調依法行政，不理順政府與公民和社會組織的關系，社會管理創新也就無從談起。

一言以蔽之，法治是社會管理創新之綱，在法治的框架內推進社會管理創新，加強社會建設需要加快社會立法，更需要注入法治的思維和強化法治的觀念。

社會管理創新需要注入更多的法治思維、更多的法治基因。現代社會，法律已不再單純作為一種解決糾紛的手段，而日益成為一種創造新型社會的工具、組織和改革社會的手段。政府部門要會用法治的思維管理社會事務，學會用善治的方法處理社會問題，提升社會管理的法治化水平。我們既要反對以社會管理創新為名全盤否定和拋棄法治理念、另起爐灶的“法律無用論”,也要反對否認社會管理創新具有自身獨特的社會價值、機械地看待法治的作用的“法律萬能論”。

加快社會立法進程

中國特色法律體系雖已形成，但完善中國特色法律體系依然任重道遠。相對于日趨完善的經濟立法和蓬勃發展的文化立法，社會立法嚴重滯后，社會管理法律體系依然有待進一步完善。加強社會建設，需要加快社會領域的立法進程，完善社會管理法律體系建設，更需要注入法治的思維和強化法治的觀念。

敢為天下先的深圳不愧是先行先試的改革典范。深圳率先制定實施社會建設促進法規，《深圳經濟特區社會建設促進條例》已于2012年3月1日起正式實施。這是深圳社會建設的“基本法”，亦是全國首個社會建設法規。

據介紹,該條例將起到指導深圳市社會建設領域立法的“基本法”的作用,將多年來探索和創新相對成熟的工作制度、工作方法和改革的方向、思路反映在其中,如出租屋管理、重大事項社會穩定風險評估制度、政府部分管理職能下移和推進義務教育、醫療衛生、住房保障、交通等領域的基本公共服務均等化等；并對社會建設領域中國家尚無法律、法規專門規定的方面進行了研究,結合當前社會關注的熱點,如住房保障、社會救助、特殊人群管理與服務、志愿者服務、慈善事業發展等方面進行了探索,體現地方立法對國家立法的有益補充和特區立法先行先試的作用。

該條例的突出特點是體現政府、市場、社會共同治理的新格局。“市政府應當”這一表述在《條例》中反復出現，說明對政府而言，社會建設更多的是強調責任、義務，對市民來講，著重保障權利，在此基礎上實現權利義務的對等。政府管理的重心不是“管住”而是“放活”。政府向社會組織購買服務，探索社會組織直接登記制等，都是“放活”的做法。社會組織和公眾是社會建設的主體，社會的事就要放手讓社會去干。政府將手收回來，將權放出去，才能充分調動全社會的積極性，形成政府、市場、社會共同治理的新格局。

當前，社會領域的立法滯后，已經嚴重制約了社會建設的步伐。隨著社會發展和生活水平的提高，公眾的維權意識和參與意識日益增強，這種熱情需要以法律加以維護和引導。同時，在大力推進依法行政打造法治政府的進程中，隨著“全能政府”向“有限政府”的轉變，越來越多的社會事務需要推向市場，需要政府向社會組織放權，這就需要以法律來為社會組織撐腰，需要得到法律的支持和規范。因此，加強社會建設的立法，尤為必要和緊迫。

為社會建設撐開法律保護傘

據《貴陽都市報》2012年7月25日報道，《貴陽市城市社區工作條例》立法調研工作啟動，將城市管理的“貴陽經驗”固化為地方性法規。貴陽市人大將為被譽為“貴陽經驗”的城市基層管理體制改革工作提供強有力的法制保障——為實現城市社區工作的規范化、制度化、法治化，近日，貴陽市人大常委會正式啟動《貴陽市城市社區工作條例》(暫定名)立法調研工作。貴陽市有關人士稱這是一次開拓創新、先行先試的立法實踐，基本上沒有可以借鑒的現成做法和法規。此次關于社區工作的地方性立法在全國都不多見，在貴州省尚屬首次。

社區與每個城市市民的日常生活緊密相關，社區工作立法勢在必行。要依法明確社區的責權利關系，徹底解決社區管理和服務中出現的一系列問題。近年來貴陽市率先在小河和金陽新區開展城市基層管理體制改革試點工作，變市—區—街道—社區四級管理為市—區—社區三級管理以來，全市先后撤銷了所有街道辦事處，成立了89個新型社區，改革試點工作取得階段性成果。在貴陽，存在了半個多世紀的街道辦事處撤銷后，原有街道辦事處承擔的民政、社保、城管、計生、社會治安等職能，新型社區究竟怎樣履行？怎樣承擔？承擔多少？責任多大？區一級政府和社區、社區和居委會、居委會和居民間的關系究竟怎樣？諸多上位法如何得到具體執行？至今還沒有一個清晰、準確、有法可依的規范。在貴陽市目前的城市基層管理體制改革工作中，還缺乏一整套系統、規范、有效、長遠的法制保障。貴陽社區立法的先行先試，有望為全國城市社區立法積累寶貴的地方經驗。

社區工作立法的核心是要處理好政府與社區的關系，科學界定社區的責權利，將政府不該管、管不好的事情從基層政府職能中剝離下來還給社區，由政府與社區自治組織相互配合、相互協助進行社區治理。社區立法要明確政府與社區自治組織之間的關系，明確界定社區居民委員會的職責和功能，政府對社區居民委員會的自治活動進行支持、指導和幫助。同時，社區居民委員會和其他居民自治組織要各行其責、相互配合、協調發展，共同促進社區居民自治。

社區工作立法要加強對社區居民自治權利的保障，擴大社區居民對社區事務的民主參與，明確社區居民參與的方式、內容和程序等，并建立健全各種參與機制，保障居民參與社區事務和對社區事務提出意見、建議的權利，提高社區居民參與的積極性。

社區工作立法一定要開門立法，充分征求和吸納社區、居委會一線工作人員的意見和建議，要把社區居民群眾“贊成不贊成”、“滿意不滿意”作為衡量社區立法質量的標準。要發動社區居民有序參與立法，特別是涉及社區居民自治權益，讓社區居民真正有發言權。社區工作立法要接地氣，深入社區進行立法調研，從社區中來，到社區中去，密切聯系社區工作的實際。

社區工作立法一定要合理吸收域外社區立法經驗。不少先進國家和地區的社區建設都依法開展，社區工作井然有序。當今許多國家和地區都制定了城市社區自治的法律法規，在經歷過一定時期的社區治理后，形成了以美國為代表的居民主導型模式、以新加坡為代表的行政主導型模式、以日本為代表的混合型模式和以我國香港地區為代表的服務導向型模式。我們要在充分吸納域外經驗的基礎上，立足具體國情和市情，探索具有中國特色和地方特色的社區建設模式并使之法律化。

另據報道，繼在全國率先為社會建設立法后，深圳擬再創先河，為社區建設立法。深圳市正在制定全國第一部“社區法”——《深圳經濟特區社區建設條例》。《條例》的內容初步擬定為8個部分，包括總則、社區管理體制、社區黨建、社區服務、社區管理、社區自治、促進和保障、附則等。其中，備受關注的“社區管理體制”提出，將明確社區工作站等社區建設機構的設置和職能定位；明確社區工作人員的身份、待遇以及享有的權利和義務等。

社會管理創新已經成為時代的主旋律。隨著社會轉型、企業轉制和政府職能的轉變，大量政府社會管理和公共服務職能向社區轉移，社區居民的服務需求日趨個性化、多元化，社區的“兜底”功能日趨明顯，加快社區工作立法，依法加強社區服務體系建設勢在必行。2011年11月，18個部門和組織聯合發布了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，對社會工作專業人才隊伍建設的推進思路、目標任務等作了部署。民政部也已啟動社會工作立法的相關調研，在“十二五”期間，國家有望出臺社會工作專業人才管理條例。在依法治國的背景下，社會建設也要納入法治的軌道，社區工作單靠政策規制是不夠的，還要靠更權威的法律保障。

在全國性的社區工作法律法規出臺之前，各地不妨多向深圳、貴陽取經，因地制宜，加快本地社區工作的立法進程，依法推進社區建設。當然，全國人大常委會及國務院也要將全國性的社區工作立法作為社會立法的中心，抓緊研究制定全國性的社區工作法律和行政法規，為社區工作撐開法律的保護傘。