部門預算全程監督的幾個問題

□ 段發達

審查批準預算并監督預算執行，是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職責。近幾年來，全國人大和地方各級人大相繼成立了預算審查監督工作機構，各地在部門預算全程監督方面也積極開展了一些探索?？偟膩碚f，這項工作才剛剛起步，一些問題有待從理論和實踐層面進行研究、改進。本文主要就部門預算全程監督涉及的幾個主要問題進行分析。

為什么要開展部門預算全程監督

地方各級人大常委會相關工作機構，在履行監督職能的過程中，要做好審查和批準本級預算的具體工作，監督本級總預算的執行，審查和批準本級預算調整方案和決算，督促本級人民政府認真落實預算法，人大及其常委會關于預算的決議要求，以及常委會組成人員的審議意見。這些工作，面面俱到，特別講程序，時間安排又比較緊，也很容易在實際工作中偏重面上的審查和監督。因此，為了履行好監督職能，就有必要尋找一種新的方式，強化部門預算監督，逐步實現程序性監督和實體性監督并重的目標。

增強監督實效是做好人大工作的關鍵。隨著民主法制和經濟社會的發展，地方各級黨委越來越注重增強人大監督實效，社會各界和人民群眾對增強人大監督實效的呼聲也比較高。在這種情況下，如何加強人大預算審查監督工作就成為一個比較現實而迫切的問題。因此，各地人大常委會的工作機構為了適應社會發展的需要，積極開展了部門預算全程監督的嘗試。

筆者認為，開展部門預算全程監督的作用主要表現在以下三方面：

（一）部門預算是本級預算的組成部分，監督部門預算是對本級總預算監督的具體化，是預算審查監督工作的著力點。開展部門預算全程監督，就是一個“解剖麻雀”的過程，通過了解部門預算編制、執行、管理、決算和資金使用效益情況，以及存在的困難和問題，從而了解本級預算的總體情況，有利于依法做好預算審查監督的具體工作，有針對性地提出意見和建議，督促政府財政部門完善預算管理。

（二）對本級預算的監督，不可能對每一塊資金都能監督到位，需要通過部門預算全程監督這種形式來尋找突破口，從而肯定成績，發現問題，督促被監督部門按照人大批準的預算和決議要求執行，不斷改進工作，把有限的財政資金管好用好。

（三）近年來，社會各界以及人民群眾對預算，尤其是對民生資金十分關注，人大常委會的工作機構通過全程跟蹤，監督部門財政資金的安排使用情況和資金使用效益，形成相關報告提交常委會會議，有助于回應社會對熱點的關切，也有助于創造條件，讓政府接受社會公眾的監督。

怎樣開展好部門預算全程監督

從各地開展部門預算全程監督的情況來看，在程序和內容方面，雖然各有一些不同，但均涉及一些問題需要引起關注和改進，為開展好這項監督工作奠定基礎。

（一）應該叫什么名稱。開展部門預算全程監督，涉及部門預算編制到決算的全過程，時間跨度較長，采取什么樣的形式，叫什么名稱是一個新問題，有人認為這是一種新的監督方式，就應稱為“部門預算全程監督”；也有人認為，采用調研這種形式比較靈活，符合監督法的規定，是目前人大工作的一種主要方式，各方面都容易接受，有利于推動工作開展。筆者也傾向于后一種觀點，將其稱為“部門預算全程調研”或者“部門預算全程跟蹤調研”。

（二）采取什么樣的步驟。目前，各地普遍按照三個階段實施，首先，選擇資金量大、社會較為關注的單位制訂實施方案；其次，組織實施，分階段聽取部門預算執行情況或者決算的匯報，實地調研資金安排使用和項目實施情況，并提出意見和建議；最后，全面總結部門預算的執行情況，全程監督取得的成效，形成報告，提供常委會參閱后向部門反饋。這一過程，符合人大工作的程序和要求，應該說是比較全面的。

（三）需要哪些人參與監督。人大預算審查監督工作機構是監督的主體，這是法定的職能。但是，為了把工作監督和預算監督結合起來，有必要邀請與被監督部門相關的常委會工作機構參與監督；為了增強監督的權威性，讓人大代表了解預算的執行情況，有必要邀請熟悉被監督部門情況的人大代表參與監督；為了彌補監督力量的不足，有必要邀請審計部門參與監督；為了及時解決部門預算執行中遇到的問題和困難，有必要邀請財政部門參與監督。

（四）使用什么樣的監督方法。目前，一些地方主要采用聽取預決算情況匯報、實地查看項目實施情況、分析部門預算決算情況、召開座談會聽取相關部門意見等方法。這些方法，主要是依靠被監督部門介紹情況、提供材料，了解到的也主要是面上的情況。為了將面上和具體相結合，在監督過程中，可請審計部門或者委托中介機構對部分資金的安排和使用情況進行審計，有助于做到點面結合。一些地方法規也明確了這方面的內容，如云南省實施監督法的辦法，就規定了可以請中介機構提供咨詢和技術服務的內容。

（五）監督結果如何應用。監督過程中一般都會有兩方面的結果，一是監督中發現的違法違規行為，部門預算管理的不規范情況；二是監督結束后，形成的報告。對于前者，應及時督促政府相關部門依法及時糾正錯誤，完善部門預算管理。對于后者，既可作為人大財經委關于決算審查結果報告的附件，一并提交人大常委會審議；也可在人大常委會審查批準決算時，提交常委會組成人員參閱，會后向政府相關部門反饋并督促其研究解決。對于全程監督中反映出的問題，政府財政部門要研究解決總體上的問題，被監督部門要研究解決屬于自身的問題，通過個體和總體相結合，促進部門預算管理水平的提高。