從“透明”到“績效”：四川省財政監督的經驗與啟示

翟峰

作為省人大代表和省人大計劃預算審查監督代表聯絡員，從2012年元月出席省十一屆人大五次會議到是年2月應邀參加全省財政工作暨政府領導財政研修班會議，我聽得最多、感受最大的就是四川財政正在實現由“吃飯型財政”向“發展型財政”的歷史性轉變。事實確亦如此。說到四川財政這一歷史性轉變，川人可謂如數家珍：全省地方公共財政收入在“十一五”末已穩居全國第8名、中西部第1名，財政支出總量居全國第4位；而更令人欣慰的是，隨著“十二五”期間四川全省地方公共財政收入年均增長13%的目標的實現，到2015年四川全省地方公共財政收入將達到3328億元，“四本預算”總收入將達到5913億元，“四本預算”支出將達到9158億元。

錢多了，于是就有一個怎么把它管好用好，怎么使之取之于民、用之于民的問題。這其中之“管好”，就是何以為民進一步管好錢袋子，何以將財政監督制度化、規范化；而其中之“用好”，則是何以取之于民、用之于民。

換句話說，何以“管好”，即體現在“透明”二字里；而何以“用好”，則體現在“績效”二字中。

說到何以為民進一步管好錢袋子，四川省蔣巨峰省長不僅在全省政府領導財政研修班上大聲強調“錢多了，怎么把它用好管好，對我們提出了更高要求”，而且其在特別強調公共財政的運行必須嚴格接受立法機關和社會成員的監督之時，既頗有幽默感而又頗為風趣地道出了一個“小插曲”：“幾年前有位基層政府領導挪用扶貧資金搞建設，拍胸口說，‘我來負責。’其實，你負不了這個責！”說到這里，聲音洪亮的蔣巨峰省長特別提高嗓音，“公共財政取之于民、用之于民，其收支必須要制度化、規范化！”

鑒此，我想，蔣省長在此的強調，亦在提示我們：經濟社會發展對財政支出的需求將更加廣泛和多元，對財政管理工作本身的要求將會更高！

其實，一個近億人口大省的省長的特別強調，亦是四川全省各級人大代表和廣大人民群眾的熱切期盼！正是因為這個期盼，我們才有理由相信蔣省長強調的“用于民生保障、基礎設施和產業發展的支出占全省地方公共財政支出的比重逐年提高，行政成本性支出占全省地方公共財政支出的比重逐年降低”的“三升一降”目標，已在四川全省持續變為現實；亦正是由于這個期盼，我們才有理由相信，通過這些年四川財政工作采取“公共財政改革，推進財政管理體制改革，實施擴權強縣改革試點，規范財政供給范圍，深化財政預算管理改革，以及實行零基預算方法，統籌全口徑財政資源，集中財力辦大事，放大財政效應，實行預算績效管理，加強債務管理，完善轉移支付制度”等一系列切實舉措，其意義已不僅僅在于財政管理工作自身，而在于要在更高層次上滿足群眾最迫切的需要，滿足推動四川全省科學發展、民生改善、社會和諧，提升可持續發展能力的需要。

為了管好錢袋子，進一步將財政監督法治化、制度化、規范化，省人大常委會及省人大財經委、常委會預算工委于2009年以來，在省政府及其省財政廳的協助和配合下，為切實深化政府部門預決算審查的依法監督機制作出了種種切合實際的不懈努力——在全國率先制訂部門預決算預審工作流程，督促財政部門首次在人代會前一個月將部門預算草案提交人大；改進審查組織形式，從合法合規審查、政策審查和數據分析三個角度讓每本預決算過“三關”；突出重點，圍繞依法理財、民主理財以及保障法定支出增長、促進民生事業發展等重點審查；集中多方智慧，聘請審查專家，以剖麻雀的方式分析重點單位，發現深層次問題；充分聽取省人大各專門委員會的意見和建議，與政府相關部門加強聯系溝通、交流經驗。

而省財政廳為更好接受人大法律監督和工作監督的同時不斷強化自身的理財監督，不僅透過其網站的“財政要聞”、“工作動態”欄目隨時公示其年度在推進新型工業化和城鎮化、落實各項民生政策、加強預算執行管理、加大財政監督力度、加強財政部門自身建設等方面所做的具體工作，而且更是透過“政府信息公開”這個欄目，不斷公示和更新政府信息公開的目錄、規定、指南、報告等方面的具體內容，以及不斷公示和更新政府“預算信息公開”和“專項資金公開”等方面的具體內容。

正是由于四川省人大及其常委會的依法監督和省政府及其財政廳不斷強化的自身理財監督，所以才贏得近幾年省人代會不少代表高度概括四川財政預算資金在公開透明使用方面“三大亮點”之口碑：一是省政府部門預算草案從過去薄薄幾頁紙變成了現在愈來愈能看懂的厚厚一大本明白賬；二是在全國率先設置了上網互動，為人民管好錢袋子的人大代表計劃和預算審查監督信息系統，為人大代表代言人民群眾共同管好政府錢袋子構建了一個便捷的平臺通道；三是省財政不僅進一步注重對涉及群眾切身利益的專項資金向社會公開，而且除涉密部門外，省政府工作部門的預算信息也全部向社會公開，使預算透明公開的程度進一步得到提升。

預算公開透明度愈來愈高，上網互動監督、部門預算和專項資金公布全國率先……這一個個切實舉措推動了四川“透明”財政向“績效”財政的轉化——為民“管好”錢袋子，將財政監督不斷制度化、規范化和法治化，而贏來的即是更加“用好”人民的錢，使人民的錢能夠更好地取之于民、用之于民，能夠真正體現其用錢上的“三升一降”（即用于民生保障、基礎設施、產業發展的錢能切實持續上升，而用于吃飯的一般性行政預算開支能合理地逐步降下來）之“績效”。

例如，僅2011年，四川省就將新增財力的80%用于民生，使全省民生財政支出達到2974億元（占全省財政總支出的63.6%）。其中，“十項民生工程”支出就達到1195.5億元，為資金計劃的142.2%。僅從這些數字，即可看出四川對民生事業發展的支持力度之大、關注之重。而特別值得一提的是，讓群眾共享經濟發展成果，近幾年不僅在全省各地愈來愈得到重視，而且惠及邊遠少數民族地區的財政支出變化對比更為令人折服。如擁有“百億財政”的西昌，近幾年就注重了將新增財力的大多數集中向公共服務領域、農村、基層、困難群眾傾斜，使其保民生、促發展等的項目支出大幅度增長，而其項目支出占當年財政支出的比重，即從2006年的23.28%提升到了2011年的68%以上。

在充分肯定和總結四川財政監督從“透明”到“績效”的成功經驗及做法之時，也要看到，四川省財政監督及政府預算公開雖然已走在全國前列，但按有關法律的要求和人民群眾的期待，尚還有進一步繼續做好的探索空間。若把對四川省財政監督及政府預算公開有待進一步做好的希冀放大到全國各地來探索和考證，我期待四川財政監督從“透明”到“績效”能夠走得更遠，這對全國各地進一步搞好財政監督及政府預算公開尚有更多的啟迪和借鑒意義。

如據調查，目前全國不少地方的省級財政預算公開，從最初的秘密到公之于眾，大體走過了“代表可審預算報告但不公開細賬，再到部門預算細賬向人大代表公開，再到政府預算向社會公開”這三個階段。然而，現在的實質問題是，對縣級以上各級財政預算，特別是省級財政預算，到底應公開到什么程度，還沒有明確的規定。因此，建議有關方面有必要在調研的基礎上出臺相關規定。

另則，由于國有資本經營預算收入主要來源于試行范圍內的國有企業向政府財政上交的稅后利潤，主要用于國有經濟和產業結構調整、國有企業災后恢復生產重建、重大技術創新、節能減排、境外礦產資源權益投資以及改革重組補助支出等。因此，應屬于政府財政監管的資金，亦應趨向“先向人大代表公開，再逐步過渡到向社會廣大群眾公開”之路徑。

又如，雖按照預算法規定，地方政府是不能夠舉債的，但為了應對當地的一些建設需要，地方政府經常會通過各種投融資平臺間接舉債。2010年6月，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求對地方政府通過各種融資平臺形成的政府債務進行摸底調查。其摸底的任務是要弄清地方政府到底有多少債務，且哪些債務需要通過地方財政收入來償還，摸清后適時向本級人大常委會匯報。據了解，由于地方政府融資平臺債務分為三類：融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。因此，這三類融資平臺所形成的債務主要屬于政府財政監管，因而，其債務預算情況同樣亦應趨向于“先向人大代表公開，再逐步過渡到向社會廣大群眾公開”之路徑。

再如，以國有土地拍賣收支所形成的預算收支，四川省不少地方都基本做到了向人大代表公開，但還有必要進一步過渡到向社會廣大群眾公開。而政府性基金，則主要是指為支持某項公益事業發展，各級政府及其所屬部門依照法律法規的規定，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。由于征收政府性基金必須嚴格按國務院規定統一報財政部審批，重要的還必須報國務院審批，而地方是無權批準設立基金項目的，也不得以行政事業性收費的名義變相批準設立基金項目。因此，嚴格來說，政府基金主要屬于政府財政監管，因而，其預算情況同樣亦應趨向于“先向人大代表公開，再逐步過渡到向社會廣大群眾公開”之路徑。