民主集中制的制度結構與轉型調適

■許耀桐

民主集中制的制度結構與轉型調適

■許耀桐

民主集中制在中國共產黨和國家的政治生活中占有重要的地位，發揮著舉足輕重的作用。胡錦濤在2011年的“七一”講話中提出，要在新的歷史條件下“健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規范化、程序化”。為此，必須認真研究民主集中制的制度建設問題，探究其制度結構，進行轉型與調適，以便使這一制度更好地發揮作用。

民主集中制的制度結構

民主集中制作為共產黨的組織原則和組織制度，形成于20世紀初。2006年4月，列寧領導的俄國社會民主工黨（后改稱蘇聯共產黨）把民主集中制寫入黨的章程。

但是，最早的時候，列寧從俄國的實際出發，主張建立具有密謀性質的“集中制”的政黨。列寧論述道，“在專制制度的國家里”，“堅強的革命組織按其形式來說也可以稱為‘密謀’組織”，“秘密性是這種組織所絕對必需的。對這種組織來說，秘密性是最必要的條件，其余一切條件(如成員人數、成員的挑選、職能等等)，都應當和這一條件相適應。因此，害怕別人責備我們社會民主黨人要建立密謀組織，那就未免太幼稚了”。（《列寧全集》第6卷，第129頁，人民出版社1986年版。）列寧認為，為了無產階級的解放事業，“建黨基礎的基本思想”應是“集中制思想”，“集中制思想，它從原則上確定了解決所有局部的和細節的組織問題的方法。”它“是唯一的原則性思想，應該貫串在整個黨章中”。（《列寧全集》第8卷，第236頁，人民出版社1986年版。）

列寧在提出建黨的“集中制”組織原則和制度后，曾經受到了德國社會民主工黨領袖羅莎·盧森堡的批評。她強調“集中制”會扼殺黨內民主，形成“官僚集中制”與少數人獨裁，只有“民主制”才是黨的正確制度。列寧汲取了盧森堡一些有益的意見，開始修正原來所提的“集中制”的組織原則和制度。也由于1905年發生了俄國革命，出現了人民革命運動的不可阻擋之勢，迫使沙皇在憲政方面作出一些讓步，開始允許人民享有言論、出版、集會、結社和組織政黨的自由。這是前所未有的，似乎給俄國社會民主工黨提供了擺脫從前在秘密狀態和警察迫害條件下進行革命的時機。此時，列寧主持召開了俄國社會民主工黨第一次代表會議，會議在《告所有黨組織和全體工人社會民主黨人書》中指出，“戰斗的無產階級在十月的日子里取得的第一個光輝的勝利，造成了新的政治局勢，向黨提出了新的政治任務。舊的專制制度垮臺了，公民自由已經通過奪取的方式在某種程度上得到實現。黨應當使自己的策略和組織適應已經變化的情況”。（《蘇聯共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編》第1分冊第114頁，人民出版社1964年版。）“秘密工作條件下的昏暗狀態，黨完全不合法的情況——都在消失”。（《蘇聯共產黨代表大會、代表會議和中央全會決議匯編》第1分冊第114-115頁，人民出版社1964年版。）基于此，列寧把“民主制”引進了黨的組織原則和制度，創造性地提出了建立民主集中制。

考慮到當時俄國雖在政治民主方面有所松動，但其專制性質并沒有根本變化。因此，列寧對民主集中制作出了符合實際的規定。根據《提交俄國社會民主工黨統一代表大會的策略提綱》中“黨的組織原則”（參見《列寧全集》第12卷第214頁，人民出版社1987年版。）一節的論述，民主集中制主要有以下5項：（1）黨組織應自下而上地貫徹執行選舉原則（即實行民主制）；（2）只有在無法克服的警察阻撓和極特殊的情況下才可以放棄這一原則，實行二級選舉或者對選出的機構進行增補等等（即實行集中制）；（3）要把黨的秘密機關和公開機關區別開來，迫切需要保持和加強黨組織的秘密核心（即秘密機關不可能實行民主制，只能實行集中制）；（4）開展公開的社會活動（出版、集會、結社、工會活動等）時，以不能危害黨組織的秘密性、完整性為準則（即可以實行民主制，但一定要服從于集中制的需要）；（5）黨的中央機關應該是統一的，也就是說，黨的全體代表大會應該選出統一的中央委員會，由中央委員會指定黨中央機關報的編輯部等等（即中央上層實行集中制）。

由上可見，列寧創制的民主集中制，是指在一些具備了政治自由條件的黨組織（一般是下層）必須運用民主制的方法手段開展黨的活動，如進行選舉、召開會議、作工作報告等，而對于其他不具備政治自由條件的那些黨組織（一般是上層）而言，仍然只能實行集中制。可以說，列寧創制的民主集中制，實際上是對原來完全集中制的一種修正，是在集中制的組織體系中加入民主制成分。所謂民主集中制，就是民主制和集中制兩個部分的結合，如果用公式表示就是：民主制+集中制。當然，兩相比較，實行民主制的范圍較小、層次較低，民主制在黨內處于從屬的地位；而集中制的范圍較大、層次較高，是其主要部分，在黨內處于支配地位。因而，這樣的民主集中制是以集中制為主體的。正因為如此，民主集中制這一概念在俄語中是這樣一個復合詞：дeмократический ценралиэм。前面的 дeмократический 是一個形容詞，意為 “民主的”；后面的центраиэм是一個名詞，意為“集中（制）”、“集權制”、“中央集權制”或“集權主義”。兩個詞合為一個詞組，譯為“民主的集中（制）”，也可譯為“民主的集權制”、“民主的中央集權制”，與英語對應的是democratic centralism。顯然，民主集中制的主體是“集中（制）”、“集權制”、“中央集權制”，而“民主的”部分只是其輔助作用。需要指出的是，дeмократический 在語義上雖是 “民主的”意思，語法上起著定語的作用，但根據列寧對它所作的闡述，實際上體現的卻是制度性的規定，構成的是民主制。對此，我們千萬不能望文生義，以為不過就是一個修飾詞、限定語而已。所以，民主集中制事實上包含著民主制和集中制兩個部分，而且這兩部分是對立著的。集中制要求的不是自下而上地經由民主選舉產生的各級組織和一切領導職務，然后實行上級對下級的指揮；而是直接采取了指定各級領導職務并由上層組織對下層組織和群眾下達命令指示，實行下級聽命于上級、上級機關對下級組織的完全掌控。顯然，這樣的集中制本身完全排除了民主制中任何的民主因素和民主程序。不過，兩者雖然對立，但由于不是處于同一個層級上，因此不是彼此隔絕、互不影響的，恰恰相反，其中的民主制會對集中制產生積極的作用，特別是在黨內決策方面，由于在黨內一些基層組織實行民主制，會使實施集權專斷的領導者聽到不同的議論，擇善而行，從而在實行集中制時不至于偏離正確、理性的軌道。

在蘇聯，民主集中制一直分為兩個制度，即分為“民主制”和“集中制”。從形成時起，民主集中制就是由這兩個制度組成的，這在列寧的著作中有著明確的論述，例如，民主集中制需要民主制，列寧指出，“為了貫徹民主制，極重要的問題以及那些同群眾本身的一定行動有直接關系的問題，不僅必須用選派代表的方式，而且必須用向全體黨員征求意見的方式來決定”。（《列寧全集》第14卷，第250頁，人民出版社1988年版。）民主集中制更需要集中制，“無產階級的無條件的集中制和極嚴格的紀律，是戰勝資產階級的基本條件之一”。（《列寧選集》第4卷，第181頁，人民出版社1972年版。）20世紀50年代出版的《蘇聯大百科全書》，在“民主集中制”條目下，對此作了更為明確的闡述：“蘇聯共產黨黨章中明文規定的民主集中制，把布爾什維克的集中制和民主制不可分割地統一起來”。（《蘇聯大百科全書選譯 民主集中制·黨內民主·黨的集體領導·黨內統一·黨內紀律》第1頁，人民出版社1954年版。）

民主集中制的轉型調適

民主集中制傳入中國后，成為中國共產黨的組織原則和制度。由于與蘇聯的情況相類似，中國共產黨和領導人沿用了蘇聯的提法，也認為民主集中制是由兩個制度組成的。例如，1937年5月毛澤東在談到“黨內民主問題”時指出：“要黨有力量，依靠實行黨的民主集中制去發動全黨的積極性。在反動和內戰時期，集中制表現得多一些。在新時期，集中制應該密切聯系于民主制。用民主制的實行，發揮全黨的積極性。”（《毛澤東選集》第l卷，第278頁，人民出版社1991年版。）在中國共產黨成為執政黨后，毛澤東仍然堅持，民主集中制應由“民主制”和“集中制”這兩個制度構成。1962年《在擴大的中央工作會議上的講話》中，毛澤東指出：“在我們國家，如果不充分發揚人民民主和黨內民主，不充分實行無產階級的民主制，就不能有真正的無產階級的集中制。”（《毛澤東著作選讀》下冊，第822頁，人民出版社1986年版。）

但是，如果說把民主集中制分為“民主制”和“集中制”，是共產黨當年處在地下秘密斗爭和革命戰爭環境所造成的，在那樣的條件下必須強調“集中制”并主要地實行“集中制”是正確的話，那么，當黨奪取政權、成為執政黨后，特別是處在社會主義現代化建設時期，還把民主集中制分為“民主制”和“集中制”，還強調“集中制”、主要實行“集中制”那就不正確了。正由于過去過分強調“集中制”而完全忽視“民主制”，無論是在蘇聯還是在中國，都令人心痛地出現了違背民主集中制的嚴重錯誤。在蘇聯，自列寧逝世之后，“民主制”沒有得到發展，“集中制”反而大肆蔓延。斯大林搞一言堂，把黨內不同意見者打成反黨集團，甚至將季諾維也夫、加米涅夫、皮達可夫、布哈林等黨內老同志從肉體上消滅，制造了不少冤假錯案。斯大林以“集中制”否定“民主制”，使民主集中制實際蛻變為“集中制”。在中國，從1957年發生了“反右”斗爭擴大化，到1959年廬山會議上把彭德懷等同志打成反黨集團，再到1966年發生了文化大革命，也因為黨內生活極不正常，沒有了黨內民主，“集中制”壓倒了“民主制”，使民主集中制遭到空前的破壞。顯而易見，在社會主義建設時期，如果不能改變民主集中制的制度結構問題，不能解決民主被壓制的問題，便不能正確地堅持民主集中制，也不可能更好地發揮這一制度的作用。

文化大革命結束后，對于共產黨成為執政黨后在社會主義時期不能很好地堅持和發展民主集中制，鄧小平給予了特別的關注和徹底的反思。鄧小平深刻地總結道，過去“民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少”。（《鄧小平文選》第2卷，第144頁，人民出版社1994年版。）在一些黨組織和領導者那里，民主集中制只剩下了“集中制”而已。在鄧小平看來，民主集中制最重要的是要講民主。只有在民主的前提下，才能更好地實現集中。為此，他重新解釋了什么是民主集中制。1979年在《堅持四項基本原則》一文中鄧小平指出：“我們實行的是民主集中制，這就是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。”（《鄧小平文選》第2卷，第175頁，人民出版社1994年版。）這個解釋，形成了對民主集中制的完整的“20”字的科學定義，具有十分重大的意義。首先，這個定義在很大程度上恢復了中共八大黨章關于民主集中制的論述，因為九大和十大黨章取消了八大的論述，顛覆了民主集中制的民主內涵。其次，這個定義又對八大黨章論述作出了重大發展，即在八大黨章論述的基礎上增加了“相結合”的要求。這個增加和要求非常必要，它使“民主”和“集中”的兩大過程有機地結合起來了，避免被割裂，并且，這樣兩大過程的“相結合”，將循環往復、不斷發展。第三，最為重要的是，鄧小平對什么是民主集中制作出這個定義之后，已不再像毛澤東那樣把民主集中制分為“民主制”和“集中制”兩種制度，而是著眼于強調民主集中制的“民主”與“集中”的內在相互關系。

很顯然，從改革開放新時期開始，無論是鄧小平本人還是中國共產黨的相關文獻，都已不再把民主集中制分為“民主制”和“集中制”，不再認為民主集中制是由兩種制度構成的，由此完成了對民主集中制的制度結構的轉型調適，即由兩個制度轉型為一個制度。民主集中制是這樣一個制度，它是既有“民主”又有“集中”的制度。在這樣的制度之下，它有著相互統一的兩個過程，即“民主的過程”和“集中的過程”相統一，民主集中制應該轉向民主。

民主集中制既是一個有著民主的過程、又有著集中的過程的制度，那么，究竟是以“民主”為主，還是以“集中”為主呢？這是我們理解民主集中制進行制度轉型調適的關鍵。事實上，對于這個問題，自改革開放以來，鄧小平和中國共產黨的相關文獻早就講清楚了，應該強調民主集中制的重點和實質在于“民主”，民主集中制應該轉向民主。

1978年，中共十一屆三中全會明確指出，新時期“特別需要強調民主”，要不斷重視并加大民主建設的力度。鄧小平則要求“采取各種措施繼續努力擴大黨內民主和人民民主”。（《鄧小平文選》第2卷，第168頁，人民出版社1994年版。）適應著民主集中制發展民主的需要，1982年黨的十二大黨章提出，“在高度民主基礎上實行高度集中”。2002年黨的十六大進一步提出了“黨內民主是黨的生命”的最高命題。2007年，黨的十七大為了闡述作為黨的生命的黨內民主應具有的要求時，更鮮明地提出了要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境”。這些都表明，鄧小平和中國共產黨明確地把民主集中制的制度重點轉向了民主。毫無疑義，隨著中共對民主集中制進行轉型調適，黨內民主和人民民主都將會得到迅速、有效的發展。

強調民主集中制的重點和實質在于民主，也是民主集中制進行轉型調適的題中應有之義。我們可以作這樣的分析，貫徹執行的民主集中制，其中的“民主”過程，顯然講的是民主本身，而其中的“集中”過程講的也還是民主本身。為什么呢？這是因為，“民主基礎上的集中”，是對多數人的認識和意見的“集中”；而“集中指導下的民主”的“集中”，就是以多數人的認識和意見進一步“指導”即約束和規范少數人的不正常的“民主行為”，不允許少數人任意去推翻多數人的認識和意見。由此可見，民主集中制的“集中”，說到底體現的是對大多數人的民主權利的尊重，在其本質上就是民主，也只能是民主。鄧小平說得好，“沒有民主，就沒有集中；而這個集中，總是要在民主的基礎上，才能真正地正確地實現”。（《鄧小平文選》第1卷，第304頁，人民出版社1994年版。）因此，絕對不能把“集中”理解為是和民主相抵觸的。歸根到底，民主集中制的“民主”和“集中”，都是發展民主的動力而不是阻力，都是民主的推進器而不是絆腳石。

（作者單位：國家行政學院）