海南推進城鄉一體化要抓住幾個關鍵點

□穆克瑞

海南推進城鄉一體化要抓住幾個關鍵點

□穆克瑞

城鄉一體化既是一個國家和地區在生產力水平發展到一定程度的必然結果，同時，主動、積極地推進城鄉一體化，使生產要素、公共資源在城鄉之間均衡配置，讓城鄉經濟社會發展的高度融合，也是推進當地經濟社會發展的重要動力。

國際經驗表明，當城市化水平處在50%左右時，是推動城鄉融合的最佳時期。單從統計數據上看,海南的城鎮化率并不低，已接近50%，與全國平均水平相當。但作為一個經濟小省，海南的城鎮化進程有其自身特點：一是作為城鎮化發展的主要推動力，海南的工業無論其規模、總量還是結構、質量,與城鎮化發展的要求都有很大差距。二是海南鄉村勞動力向城鎮轉移就業的比重很低，僅為9.76%，也就是說海南城鎮化提升的人口主體是島外人口。三是統計口徑的變化提高了城鎮化率。2003年瓊山并入海口、2004年農墾場部人口計入了城鎮人口，后者讓全省城鎮人口上升了5個百分點，而實際這部分人口大多從事農業生產。四是海南城鎮規模較小，海南共有204個鄉鎮，大部分鄉鎮政府駐地人口平均4000人，且普遍存在二、三產業規模小，財政收入少，基礎建設落后的問題。

但同時，海南陸地面積小，體制靈活，人口相對較少，有條件對全島進行統一規劃建設，對國土空間整體統籌布局，統籌配置資源，實現城鄉加速融合。只要能選好突破口，抓住關鍵點，找準推進路徑，海南在城鄉一體建設方面可以走在全國的前列。

1、發揮和放大中心城市的帶動作用

城鄉一體化，在空間上要求強化城鄉空間聯系，優化城鄉空間結構，形成城市現代化、農村城鎮化相互融合、協調發展的城鄉空間形態格局，構建起城鄉一體的城鎮體系。而構建起城鄉一體的城鎮體系首要是要突出重點中心城市的作用，以順應資本流向和集約使用土地的要求，打破制度壁壘，促進人口、勞動力、資金、技術等生產要素自由流動，使中心城市對周邊發展發揮好輻射帶動作用。廣東、浙江、江蘇經濟發展的經驗證明，中心城市是培養財源的關鍵，是增強后勁的重要源泉，如廣州、深圳兩大城市所創造的GDP和財政收入占廣東全省的一半。而海南省單一城市規模小，人口少，輻射帶動能力弱。拿最大的城市海口市來說，2010年GDP為590億元，只比江蘇華西村的銷售收入多70億元。在海南，靠單一城市帶動區域經濟的發展比較困難，可考慮把相鄰的城市，按照優勢互補的原則構建大城市群，以此來推動區域經濟的發展。

一是構建大海口。以海口為中心，加快建設濱江西路延長線、鋪前大橋、定海大橋，打通海口到澄邁、文昌、定安的公路，構建大海口城市群，以更好發揮海口作為全省服務業和高新技術產業中心、區域性交通樞紐和經貿文化交流中心的作用，促進瓊北經濟的發展。

二是構建大三亞。三亞在國內外的知名度很高，但城市發展空間不足；而周邊市縣、區域既有良好的旅游資源，又有比較大的發展空間，但在國內外知名度不高。可考慮將周邊區域納入三亞的范疇，構建大三亞，這樣既能很好地整合資源，又能做大做強三亞品牌，實現瓊南片區的共同發展。

三是構建大儋州（大洋浦）。洋浦是海南最重要的工業項目的集聚地，是海南重要的經濟增長級；儋州是海南西部重鎮。二者應很好解決目前的體制方面的問題，將洋浦經濟開發區的優惠政策延伸到洋浦周邊地區。

四是構建大瓊海（或大博鰲）。博鰲因博鰲亞洲論壇而蜚聲海內外，是海南的一張亮麗名片。但若僅僅將博鰲這個品牌局限于博鰲鎮或瓊海市，無疑是對資源的極大浪費。可考慮放大博鰲品牌效應，將瓊海周邊的區域納入大博鰲的范疇，推動東部城鄉發展。

在強化中心城市的輻射帶動作用的同時，還要培育好一批別具特色的旅游風情鎮，發揮他們作為城鄉經濟要素自由有序流動的功能中心和海南旅游業發展的服務中心，就地吸納農村剩余勞動力。

2、推進農墾加快融入地方

海南農墾土地面積占到全省的四分之一、人口占到全省的八分之一，農墾在全省城鄉建設的位置舉足輕重。2008年國務院決定將海南農墾從省部共管轉為海南省全面管理，并確立了“體制融入地方，管理融入社會，經濟融入市場”的總體目標。農墾融入地方步伐的快慢，在一定程度上直接影響到海南城鄉一體化的進程。

首先，要在確保發展和穩定的基礎上，撤場建鎮或并入周邊鄉鎮，逐步融入地方，農墾總局駐各市縣辦事處在編在崗人員及其現存資產一并移交市縣管理。加快推進農墾居民點體系與城鄉居民點體系的融合，重點變農墾場部“虛擬鎮”為事權匹配的“實體鎮”。特別是對海南農墾土地使用權的劃分，關系重大，必須統籌兼顧好農墾與市縣的利益。

其次，要真正把劃入地方的農場納入當地統一規劃城鄉建設。在科學規劃、統一規劃的基礎上，逐步把場區與村鎮建設融為一體來推進。

同時，要切實做好農墾“社企分離”，將教育、社會保障等社會職能移交市縣，對于海南農墾原社會職能相對應的中央與省下劃的資金，遵循財隨事走原則，根據移交進度相應劃撥給市縣。

3、全省統籌布局產業體系

產業是推進城鄉一體的依托，沒有產業發展的城鄉化只能是“空城”。城鄉經濟要協調發展，一個基本原則就是城鄉產業要合理布局，把產業發展作為推進城鄉協調發展的基本動力，按照一二三產互動、城鄉經濟相融的原則，合理布局城鄉產業結構，統籌協調城鄉產業發展，推動城市資金、技術、人才等生產要素向農村流動，使城鄉產業布局更加科學，結構進一步優化。

一方面，要立足不同區域的功能定位，確立不同區域的產業方向。海南雖然陸地面積不大，但是不同區域的地理特點、生態功能、發展基礎等差別很大。要推進城鄉一體化，實現城鄉協調發展、區域協調發展，就必須在產業布局上全省統一規劃布局，形成以旅游業為龍頭、現代服務業為主導的特色經濟結構。

另一方面，要立足比較優勢，確立和培育起一批支柱產業。一是著力培育發展石油化工、天然氣化工產業。在洋浦經濟開發要合理布局油氣化工的上、中、下游產業，打造完整的石化產業鏈。二是積極培育新能源、新材料產業。以英利等龍頭企業為基礎，大力發展太陽能光伏發電等材料生產項目，培育從硅片到太陽能電池的完整產業鏈，形成產學研結合的光伏產業基地。發揮海南豐富的資源優勢，發展生物柴油等生物質能源開發。在新材料方面，以中航特玻等龍頭企業為基礎積極發展高端特種玻璃、光纖光纜等新興材料。三是培育生物產業。著重打造金種子工程，加快南繁育制種基地建設，大力發展糧菜果的優品育種。以海南藥谷為核心，增強南藥、黎藥、海洋藥物的自主研發能力，建設國內先進水平的自主研發平臺。四是培育新一代的信息技術產業。全力推進以海南（澄邁）生態產業園、三亞創意產業園等園區的建設，發展軟件外包、服務外包、信息技術培訓、動漫游戲等產業，建成國家軟件產業基地和動漫產業基地。

4、構建覆蓋全省、城鄉一體的交通網絡

交通基礎設施在城鄉一體化中起著先導、基礎、帶動和支撐作用。針對海南城鄉交通基礎設施的現狀，筆者認為，以下幾個方面最關鍵、最緊迫：

一是要加快形成覆蓋全島的交通骨架。特別要盡快形成海口—屯昌—五指山—保亭—三亞和洋浦—儋州—瓊中—萬寧的“田”字型高速公路主骨架。在東環鐵路成功運營的基礎上，要加快建設西環高速鐵路，形成環島高速鐵路網，打造全島“兩小時旅游交通圈”。建設、完善洋浦、海口、八所、三亞、清瀾五個港口，加強港口基礎設施和集疏運體系建設，盡快形成功能完善、配套齊全的港口格局。

二是加快推進鄉村公路建設。繼續實現通暢工程、硬化工程，完善交通支線線路，構建形成城鄉交通網絡。城市交通要著力打通斷頭路、丁字路、卡脖子路，著力解決好進不來、出不去、轉不動的問題，形成網格化、立體化的交通體系。

三是要加快打通進出島的交通大通道。航空運輸是海南不可替代的重要運輸方式，隨著國際旅游島建設的不斷推進，國人離島免稅政策的實施，海口美蘭機場、三亞鳳凰機場嚴重超負荷運轉，原來的設計能力已飽和，不能滿足全省發展建設的需要。面對這種矛盾，當務之急是加快推進南北兩個機場大規模的改擴建工作。同時，要加快跨海通道建設、新建東西兩個機場等，真正無障礙地融入內陸地區海陸空交通網絡。

5、實行城鄉一體化的戶籍新制度

打開“城門”是城鄉一體化的前提。近年來，我國部分地方結合實際，逐步打破了傳統計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元戶籍制度，紛紛打開了城門，降低了進城門檻。如浙江省每年都有十余萬戶農戶進城買房，進城落戶早已成為潮流。廣東、福建等地實施“取消農業戶口，統一登記為居民戶口”的戶口登記管理一體化政策。

作為全國最大的經濟特區，海南有責任、有義務在城鄉一體化戶籍管理方面先行先試，積極有序地推進農民轉為市民，為全國其他地方的改革積累經驗。可實行戶口的一元化管理制度，逐步對全省戶籍人口取消農業和非農業戶口性質的劃分，推進以常住人口為基礎的城鄉一體化戶籍制度改革；同時實施寬松的戶籍政策，打破省內地區間勞動力和人才流動的限制，鼓勵城鄉之間勞動力和人才的雙向流動，優化人力資源配置。

6、促進城鄉居民公共服務均等化

城鄉居民公共服務均等化是城鄉一體化的關鍵和根本要義。海南在城鎮化發展的過程中，應建立起城鄉相銜接的基本公共服務體系，保證城鄉居民享受基本公共服務機會均等，城鄉、區域、不同社會群體之間基本公共服務差距控制在社會居民可承受的范圍內，保證居民能享受到有制度保障的最低基本公共服務。

要構建城鄉統一的勞動力就業保障體系，制定有效的促進就業策略，加強政府引導作用，發揮勞動力市場配置勞動力資源的基礎性作用。健全農村社會保障體系，積極探索農村養老保險、農民工社會保障制度，解決好被征地農民的社會保障，加強社會救助和社會救濟，逐步提高保障覆蓋面和保障標準。加快教育、文化、衛生、體育等各項事業發展，進一步探索推進城鄉教育資源均衡配置，縮小城鄉辦學差距，建立健全覆蓋城鄉的公共衛生體系和基本醫療制度，搞好惠民文化體育工程，豐富城鄉文化體育活動質量。

而要實現這些目標的重要體制保障是要健全省直管市（縣）管理體制，完善農村社會管理制度。科學劃分省和市縣兩級政府職責，增強縣域經濟發展動力，大力推進社會服務與管理創新，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，逐步形成城鄉社會服務和管理一體化的體制，形成城市工作與農村工作對接、良性互動的新格局。◎

（作者系海南大學經濟與管理學院2010級MBA秋(二)班學員）

［編輯：何雁］