貴州少數民族地區農村新型養老保障模式構建研究*

公衍勇

（貴州民族大學管理學院，貴陽貴州550025）

貴州少數民族人口占全省人口的39.7%，其中有苗、布、侗、水等17個少數民族，是我國少數民族分布最為集中的省份之一。其少數民族群眾主要分布在農村，因此，搞好農村養老保障，對于加強民族團結、加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系尤為重要。近年來，貴州重點實施城鎮化帶動戰略，給整個貴州經濟社會發展帶來了巨大變革。同時，城鎮化進程的推進對于養老保障處于初步建設階段的貴州少數民族地區，也帶來了嚴峻的挑戰，農村傳統的養老模式已難以保障農民養老的需求，迫切需要探索建立與經濟社會發展水平相適應的新型養老保障體系。因此，如何把握城鎮化的歷史機遇，探索構建具有民族特色的養老保障模式，將是完善貴州社會保障制度、保證貴州社會發展的一個關鍵的問題。

一、貴州省農村養老保障發展的現狀及存在的主要問題

當前，貴州省農村養老以“家庭養老”為主，以“社會養老”為輔。隨著經濟社會的發展，人口老齡化日趨嚴重。2000年第五次人口普查資料顯示，貴州農村60歲及以上老年人占全省60歲及以上人口的77.42%。2010年第六次人口普查顯示，貴州65歲及以上人口占8.57%。同2000年第五次人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升2.6個百分點。[1]人口老齡化的加劇，家庭養老面臨著很大困境，而社會養老體制尚不成熟，農村老年人的養老狀況不容樂觀。

（一）家庭養老危機四伏

貴州省農村大多采用傳統的家庭保障，實行家庭內的代際贍養，家庭供養仍然是農村老年人口經濟來源的最主要支柱。然而，近年來隨著城鎮化的不斷推進和農村社會經濟體制的不斷發展，傳統的家庭養老正發生著重要的變革。在快速城鎮化的今天，建立在自然經濟基礎上的家庭養老功能正在弱化，難以滿足老年人的養老需求。

1.農村家庭結構小型化。家庭保障功能伴隨著家庭規模的縮小而弱化。據第六次全國人口普查，貴州省常住人口中共有家庭戶10 389 579戶，家庭戶人口為33 660 672人，平均每個家庭戶的人口為3.24人，比2000年第五次人口普查的3.74人減少0.5人，[2]家庭人口的減少意味著養老供給資源減少，供給程度降低。隨著家庭規模日漸小型化，空巢老人數量越來越多，目前貴州省空巢老人將近250萬，占老年人總數的50%。[3]而今后一個時期，隨著貴州深入推進“加速發展，加快轉型，推進跨越”的發展目標，重點實施城鎮化帶動戰略的方針，將會有更多的農村人口離開土地，離開農村，轉移到城市。空巢老人的規模還將不斷擴大，農村空巢老人將成為養老保障的新難點。

2.“孝道”文化衰落,老人的權威地位下降。“孝”是支撐家庭養老功能的主要力量，然而城鎮化帶來的新的思想觀念，使傳統的孝道思想受到嚴重沖擊。城鎮化帶來的功利主義、拜金主義等弱化了家庭凝聚力和家庭觀念。年輕人的自我意識加強，傳統的家庭至上、父母至上的觀念被自我至上所代替，子女成家以后為了生活舒適和父母分家單過，越來越關注自我的這種功利主義思想，削弱了家庭的凝聚力。與此同時，子女在生產經驗、孩子照料等方面對父母的依賴逐漸下降，老年人權威建立的基礎被瓦解，老人在家庭中的支配權就被削弱了，子女對老人的關注也隨之減少了。

（二）社會養老進展緩慢

1.農村“五保”老人的生活保障基本得到解決，但集中供養情況不容樂觀。截至2011年底，貴州省農村“五保”供養人數為13.9萬人，其中，農村“五保”集中供養1.8萬人，農村“五保”分散供養人數12.1萬人，集中供養年人均水平為2 218元，分散供養年人均水平為885.7元，[4]基本保障了老年人的生活，基本實現應保盡保。但是農村“五保”集中供養不容樂觀，貴州農村“五保”對象中集中供養率不到6%，全省還有500多個鄉鎮沒有敬老院覆蓋。[5]近幾年來，改建、新建的一批敬老院規模都不很大，而且有部分鄉鎮敬老院還因年久失修和管理不善等問題不具備入院條件。由于院少人多，全省分散供養的“五保”對象中至少有半數以上想入住敬老院而無院可入，只能過著孤單的老年生活。

2.新型農村養老保險試點有序推進，但試點成效甚微。作為新型農村養老方式的農村社會養老保險制度，在貴州農村的開展還處于初期階段，試點范圍有限。貴州自2009年開始在農村建立社會養老保險制度，到2010年底，農業戶籍人口3 514萬人，經國務院批準，目前已納入國家新農保試點縣73個，另有自費試點縣4個，全省實施試點的縣共計77個，占全省88個縣的87.5%。到2011年10月中旬，貴州新農保參保總人數達到370.7萬人。[6]也就是說，目前至少還有11個縣未參加新農保試點，有近3 000多萬的農村人口未納入新農保的范圍內。由于傳統觀念的存在以及多數人對新農保制度缺乏信心，大多數人是抱著試試看的心態，即使有能力多繳費，也總是選擇最低的投保標準參與，致使新農保保障能力低，不能從根本上解決農民的養老問題。

二、完善貴州少數民族地區農村養老保障的障礙性因素分析

貴州少數民族地區農村養老保障體系的完善面臨著諸多困難，這些障礙性因素，如經濟因素、社會因素、文化因素等直接或間接地影響了養老保障體系的完善。

（一）農村經濟發展的滯后性

改革開放以來貴州農村經濟雖取得了較大發展，但農業基礎薄弱、農村發展滯后、農民增收困難的狀況并未得到較大改觀，從而影響和制約了農村養老保障制度的構建進程。

1.農村產業結構不合理，資源優勢未能有效發揮。貴州農村的少數民族主要依賴于農耕經濟，至今為止很多稻作民族生活仍然以自給自足的小農經濟為主，特色農業、觀光農業、畜牧業發展的優勢尚未發揮出來。2010年在貴州省農林牧漁業產值中，農業所占比重仍高達58.9%，畜牧業產值占30.5%，[7]而且落后的糧豬型傳統農業結構沒有得到較大改變，農產品競爭力較弱，農業效益低下。

2.農民收入水平有一定提高，但與全國的差距仍然較大。2010年貴州農民人均純收入3 472元，與全國農民人均純收入相差2 447元；2011年貴州農民人均純收入4 145元，與全國農民人均純收入差距達到2 832元，與有關專家提出的全面小康社會農民人均純收入達到8 000元的目標要求相比差距3 855元。地區差距突出，貴州農民收入水平低。

（二）傳統的風俗習慣的影響

貴州傳統的社會化結構和風俗習慣對少數民族的養老保障至今都起著約束和鞏固的作用。如苗族的“里老”與“榔規”、布依族的“布光”與“榔規榔約”、侗族的“寨老”與“款詞”等民族村寨的管理者和民族習慣法中，把贍養老人和孝敬長者放到重要的地位，如果遺棄老人將會受到嚴厲的懲罰。在這種約束機制和傳統文化的熏陶下，家庭養老模式在貴州的少數民族地區還有根深蒂固的基礎。這樣的特點也成為發達地區能實施的養老保險措施在民族地區無法有效推行的主要原因。

（三）社會保障立法的滯后性

1998年以后，我國開始形成統一完整的社會保障體系，但到目前為止，還沒有出臺一部由全國人大制定的社會保障基本法。[8]除2011年7月1日實施的《中華人民共和國社會保險法》外，其余關于規范社會保障的法律法規大都以“通知”、“意見”、“辦法”、“條例”等形式出現，而在國務院制定的條例中，只有極少數是專門規范農村社會保障制度的法規，而且現行的有關農村社會養老保險的法規本身也存在滯后性，對農村社會養老保險出現的新問題、新情況，沒有及時進行調整，增加了農村社會養老保險實施的難度。這些現象表明，現有的農村社會養老保險法規不健全，存在局限性。[9]再加上貴州少數民族地區本身發展的落后性也導致其地方農村社會保障立法與發達地區相比具有明顯的滯后性，社會保障工作在農村許多方面只能靠行政手段推行，少數民族地區落后的法制建設嚴重阻礙了少數民族地區社會保障制度的進程。

三、貴州少數民族新型養老保障模式的探索

貴州少數民族農村地區受歷史文化和傳統禮教的影響形成的傳統的養老方式，已經危機四伏，光靠家庭養老必定不能徹底有效地解決日益嚴重的養老問題，只有聯系當地實際，在發展農村特色經濟的基礎上，構建新的、多層次的農村養老保障模式，才能真正做到老有所養、老有所依。

（一）大力發展民族地區村寨經濟

大力發展壯大民族地區村寨經濟，是加快貴州少數民族地區發展的主要途徑，是實現民族地區老有所養的經濟基礎。民族地區村寨經濟立足于資源、產業及地域的優勢，具有明顯的比較優勢，通過“宜農則農”、“宜工則工”、“宜商則商”、“宜游則游”，為農民增產增收提供支撐。

1.加快民族地區村寨旅游業的發展。旅游業是民族村寨經濟快速啟動的切入點。村寨旅游應該是以鄉野自然風光和人文活動為吸引物，以城鎮居民為目標市場，在滿足旅游者娛樂求知和回歸自然等為目的的同時，提供食、住、行等的一種旅游服務活動。貴州是自然與人文合璧的結晶，我們應該充分利用這一資源大力推進“500個特色民族文化村寨建設推進計劃”，“通過挖掘民族文化內涵，提高旅游文化品位，將自然景觀、人文景觀、民族風情、生態建設等結合起來，將旅游資源優勢轉化成現實經濟優勢。旅游業的發展對于調整民族村寨的產業結構，促進整個鄉村地區第三產業的發展，有著極大的推動作用。”[10]

2.加快民族地區農業產業化經營。“一是加快農業產業化步伐。制定切實可行的政策，大力培育和發展主導產業，開拓農產品市場，抓好商品生產基地的建設，形成一村一品、一鄉一業的生產經營格局。二是轉變和提升農業內部結構。農業內部結構要從單一農業到綜合性農業、從水平農業到立體農業、從掠奪式農業到生態農業轉變。貧困地區要因地制宜，發展特色農業經濟，把特色初級產品變為特色加工產品，形成具有地方特色、民族特點的農產品加工體系。”[11]

（二）構建多層次的農村養老保障體系

1.重視挖掘民族傳統文化，充分發揮家庭養老功能。各少數民族風俗、習慣、道德、宗教中都強調“長者為尊”，可以說敬老、養老是少數民族最基本的為人處世標準。因此，在這些傳統文化受到影響的今天，需要深入挖掘少數民族地區傳統文化中的合理因素，不斷補充和完善民族地區養老保障機制。要弘揚少數民族文化中的孝道文化。通過新聞媒體進行孝道文化的宣傳，弘揚家庭尊老、養老的良好風氣，強化尊老愛幼家庭美德建設，鞭撻不養老人的可恥行為，有效營造一種尊老敬老的社會風尚，鼓勵人們“老吾老以及人之老”。當然，我們在弘揚孝道的同時，還應該制定一些支撐家庭養老的相關法律政策，確保家庭養老的順利進行。因此，各少數民族村寨可以在制定村規民約時，對這些內容加以強調，形成尊老敬老的良好氛圍。

2.全面推行新型農保，統籌城鄉社會保障。加強新農保制度與政策的宣傳力度，提高農民對新農保制度與政策的認知水平。新農保作為一種新的養老保險制度，要在短時間內為廣大農民群眾認識和接受，必須強化宣傳引導工作。充分利用電視、廣播、報紙、網站等多種宣傳媒介，開展全方位的宣傳活動，向社會各個階層宣傳新農保制度和政策，使廣大農戶全面了解建立新農保制度的重要意義、參保對象、繳費基數和比例、享受養老保險待遇的條件以及養老保險待遇計發辦法等內容，幫助農民更快地實現思想意識的轉變，充分調動農民參保的積極性。

3.探索建立少數民族農村社區養老服務體系。社區養老能較好地解決老年人希望居家養老而子女精力和時間不足的矛盾。在少數民族地區，大多數村寨都是由一個或幾個同族同姓大宗族組成的，鄰里彼此的關系十分融洽。因而，可以充分發揮鄰里互助養老的思想和行為，動員農民群眾整合村寨的資源，建立社區養老機構，對高齡老人或者特殊老人提供免費或有償的照料服務。

（三）加快民族地區社會保障法制建設

我國到目前為止還沒有一部基本的社會保障法,具體到民族地區社會保障立法而言，民族地區社會保障自治立法也是空缺，這影響了農村養老制度的順利實施和完善。所以我們國家應盡快制定社會保障基本法，特別是針對民族地區的社會保障法律，使少數民族地區的農村養老盡快走上法制化的道路。

[1][2]貴州省人口普查辦公室.貴州省2010年第六次人口普查主要數據公報[EB/OL].http://www.gzsmzt.gov.cn/show.php?id=2513.，2011-05-11.

[3]黃恒玲.貴州省多措并舉關愛空巢老人[EB/OL].http://new.cncaprc.gov.cn/info/8474.html，2010-06-04.

[4]規劃財務處.貴州省2011年度民政事業統計年報分析[EB/OL].http://www.gzsmzt.gov.cn/content-33-4596-1.html，2012-05-22.

[5]貴州省人力資源和社會保障廳.貴州省“十二五”完善社會保障專項規劃[R],2011.

[6]王超.貴州新農保參保人數達370.7萬人[EB/OL].http://www.northnews.cn/2011/1030/545760.shtml，2011-10-30.

[7]貴州省統計局，國家統計局.2011貴州統計年鑒[Z].北京:中國統計出版社，2011：9.

[8]鄭功成.中國社會保障制度變遷與評估[M].北京:中國人民大學出版社,2002，(11):15.

[9]成志剛，公衍勇.影響農村社會養老保險制度發展的非經濟因素——基于PEST模型的分析[J].湖南師范大學社會科學學報,2010，（2）:8.

[10]黃海珠.民族旅游村寨建設研究[M].北京:中國經濟出版社,2009:36.

[11]成志剛，公衍勇.我國農村貧困救助制度：反思與重構[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版）,2009，（6）:79～80.