山西省貧困縣城鎮化發展模式探索

白志華，韓偉宏，金 輝

(山西省農業科學院農業資源與經濟研究所，太原 030006)

城鎮化是一個國家現代化的重要標志。目前，山西省城鎮化已經進入快速發展時期，但貧困縣由于受地理環境復雜、交通狀況落后、經濟發展滯后等因素的制約，以及長期以來自給自足小農經濟觀念的影響，城鎮化發展十分緩慢，嚴重地牽制了貧困縣經濟的發展。加快推進貧困縣城鎮化進程，是促進全省經濟轉型跨越發展、再造一個新山西的重要保障，也是貫徹中央以人為本、關注民生的重要舉措。

1 山西省是我國農村貧困面較大的省份

山西省是我國內陸欠發達地區和貧困人口較多的省份之一，是全國18個集中連片的貧困地區之一。全省現有57個貧困縣，其中35個為國家扶貧開發重點縣，22個為省定貧困縣 (內含5個插花縣)。涉及全省10個市，占全省119個縣的47.9%、總人口的32.9%、總面積的60.5%。

山西省貧困縣主要分布于忻州、呂梁、臨汾3市，占到全省貧困縣的半數以上。在地理上集中分布于東西兩山，其中西部呂梁山區分布有28個縣，貧困縣人口458萬人，占到57個縣人口的41.7%，面積46 131km2，占到57個縣面積的47.7%;東部恒山、五臺山、太行山、太岳山區分布有22個縣，人口428萬人，占到39.0%，面積4.103 1萬km2，占到42.4%。其余分布于北部陰山山脈南支有2個縣，南部中條山區有7個縣，人口和面積分別占到57個縣的19.3%、9.9%。貧困面如此之大，在全國僅次于西部諸省 (詳見山西省城鎮體系布局及貧困縣分布圖)。

2 城鎮化率與區域經濟發展水平密切相關

進入新世紀以來，山西省城鎮化進入快速發展期，城鎮化率由2000年的35.9%，提高到2009年的46.0%，年遞增1.26個百分點，接近全國平均水平。但是57縣的城鎮化率，2000年為13.8%，2009年僅達到30.4%，低于全國16.2個百分點，低于全省15.6個百分點 (表1)。

表1 2000～2009年山西貧困縣城鎮化率與全省、全國的比較 (%)

從國際經驗來看，城鎮化率超過30%之后，經濟發展進入快速增長期。而57個縣于2009年剛剛整體超過30%，比全國、全省至少晚了近20年。57個縣中仍有28個縣的城鎮化率停留在30%以下，處于起步階段，其中壺關、廣靈兩縣僅達到18%。

城鎮化率與區域經濟發展水平密切相關。經相關分析，山西省城鎮化率與人均GDP值的相關系數為0.563，達到高度相關。57個縣的相關度系數較低，為0.317，但也達到正相關。正因為如此，由表1、表2清楚地看出，57個縣由于城鎮化率低于全省，人均GDP值與全省形成明顯的差距。本世紀初比全省低50%以上，近幾年仍然低30%以上 (表2)。

表2 57個縣與山西省人均GDP的差距 (元)

由于經濟發展水平低下，導致財政收入和城鄉居民收入低下。由表3看出，57個縣財政總收入僅為全省財政總收入的20%左右，一般預算收入不足15%，而支出卻占到全省的20%以上。大部分縣為吃飯財政，發展縣域經濟的內生能力很弱。

表3 57個縣財政收入與山西省比較 (億元)

全省低收入城鎮居民有86.4%分布于57個縣，低收入農民100%分布于57個縣，多數貧困縣處于“民貧縣窮”的雙困狀態 (表4)。

表4 2009年57個縣城鎮居民、農民收入與山西省比較 (元/人)

3 山西省城鎮化總體布局及貧困縣城鎮化模式分析

3.1 山西省城鎮化總體布局及貧困縣城鎮化分布

山西省“十二五”規劃明確提出，全省城鎮化按照“一核一圈三群”布局。“一核”即由太原市區、晉中市區、清徐縣城、陽曲縣城構成的太原都市區;“一圈”即太原大都市圈，以太原都市區為核心，太原盆地城鎮密集區為主體，輻射陽泉、忻定原、離柳中城鎮組群的大都市圈;“三群”，即以大同、朔州為核心的晉北城鎮群，以長治、晉城為核心的晉東南城鎮群，以臨汾、運城為核心的晉南城鎮群 (圖1)。

由圖1可以看出，貧困縣主要分布于“一圈三群”的輻射區。總體上應按照“點、線、面”布局，呈現出“多點、網線、廣面”結構。“多點”是指“大縣城”和“建制鎮”、“新農村”和“特色村”，“網線”是指鄉村道路，“廣面”是指縣城對縣域的輻射面、中心城市對市域的輻射面。對于一些地域人口規模雖少，但區位特殊、資源環境特殊，亦可設“小型鎮”、建“袖珍村”。貧困縣城鎮化的理想模式應該是“蛛網式”的，城鄉統籌，工農兼顧，互相聯動，協調發展［1］。

3.2 山西省貧困縣典型城鎮化發展模式分析

從57個縣實際情況出發，建議采取以下幾種主要城鎮化發展模式。

3.2.1 村礦聯建城鎮化模式

山西省是我國煤炭大省，全省119個縣，探明有煤縣94個，其中產煤縣84個。貧困縣中有43個縣產煤，占到貧困縣的75.4%。在全省新農村建設中，涌現出不少村礦聯建的典型。長治縣煤企振興集團依托地緣相近、人緣相親的有利條件，投資1.5億元，對原關家村、郜則掌村、向陽村實施遷村合并，整體新建，使中心村成為獨具魅力的城鎮化農村社區，走出一條“興企并村，興業富民”的農村城鎮化道路。新型社區除有煤炭主導產業外，還有為主導產業服務的第三產業，集聚了大量中小企業，使廣大農民就地就近就業成為城鎮居民。地處呂梁山深處的柳林縣留譽鎮，山高溝深，水土流失嚴重，自然環境惡劣，2000年全鎮農民人均純收入只有298元。2009年，該鎮以土地入股的形式組建農民專業合作社，通過折價將土地資本化，以40%的股份與煤企聯盛集團現金出資60%的股金1.5億元，組建了聯盛農業開發公司。計劃用5年間投資100億元，建設生態農業文化園區。建成后，園區年產值達到60億元，農民人均純收入3萬元，實現農業現代化、農村城鎮化、農民工人化。公司將全鎮52個自然村近5 000農戶集中居住，建設留譽新鎮，配套20萬m2公共服務設施，讓廣大農民搬出土窯洞，過上城鎮化生活。

上述兩個典型，一個偏重于非農化，一個尚保留農業功能，其共同特點是村礦聯建小城鎮，煤企籌資解決城鎮化建設資金問題，用并村合建置換土地，解決城鎮化用地問題。對具有工礦業基礎，特別是產煤縣，“村礦聯建”是值得推廣的模式。

3.2.2 農產品加工業集聚型城鎮化模式

山西地形復雜，氣候多樣，是全國特色農產品資源豐富的省份之一。據初步統計，全省農業土特名優稀資源580余種。其中最著名的有晉米、雜豆類、薯類、小雜糧、干鮮果、中藥材、草食畜以及糧油、肉類、名酒、名醋等特色產品，多分布于東西兩山及晉北地區的貧困縣內。近年來，以農產品加工為主的企業，向產業基地集聚，凝聚了大量非農人口，擴大了城鎮化規模。2010年啟動的汾陽市杏花村酒業集中發展區項目，3年內建成面積達到5km2，年新增白酒產量10萬t，2020年達到20萬t。酒業集中發展區的建設，拉動了杏花村城鎮規模的擴大，新區規劃占地106.7hm2，興建容納3.5萬人居住的住房1萬套和133.3hm2濕地公園，概算投資20億元。山西戎子酒莊公司，選定鄉寧縣城北富家塬建設年產5 000t高檔葡萄酒和667hm2優質釀酒葡萄園。園區范圍涉及21個自然村，1500余戶農民。2007年，公司已投資21 685.83萬元，建成晉文公廟、戎子文化廣場、景觀大道、博物館、商務館、居民生活區、辦公區、綜合生產大廳、地下酒窖、精品采擷園等設施。一個集優質葡萄種植、高檔葡萄酒生產、農業生態觀光、葡萄酒文化旅游于一體的新型城鎮已初具規模。

農產品加工，不僅延長了農業的產業鏈，提高了農產品的附加值，帶動了農業現代化，更重要的是為當地農民提供了諸多就業崗位，活躍了縣域經濟，促進了城鎮化發展。這種模式尤其適合于“地下無煤炭，地上無工業”的傳統農業縣推廣應用。

圖 山西省城鎮體系布局及貧困縣分布

3.2.3 歷史文化風景名勝區城鎮化模式

山西是中華文明發祥地之一，歷史悠久，文化遺存豐厚。境內還有諸多國家級、省級自然保護區，森林、地質、濕地公園，風景名勝景觀絢麗多彩。依托優越的旅游資源發展城鎮化建設，具有得天獨厚的條件。陽城縣北留鎮皇城村，通過組建集團公司，先后投入5億元，依托名相陳廷敬府邸發展文化旅游業，建設皇城相府文化生態旅游景區，使皇城村一躍成為“中國十大魅力鄉村”。2010年接待游客100萬人次，旅游綜合收入突破3億元。皇城村農民全部搬入社區化新村居住，人人參與景區旅游服務業，過上了城鎮化生活。榆次區后溝，是一個偏僻山村，近年來依托明清遺存的古建筑，發展旅游業，帶動了餐飲、鄉土產品、釀造及旅游產品等眾多產業發展，增強了城鎮化功能。省內還有不少名村、名鎮，如沁水縣東興文村的柳氏民居、臨縣磧口鎮、河曲縣娘娘灘等，都得到了較好開發，對城鎮化發展起到了積極的推動作用。

山西省開發歷史文化風景名勝區城鎮化建設潛力很大，而且是國家級甚至世界級景區。但是，卻存在著“國家級景區”與“國家級貧困縣”并存的局面，如壺口瀑布與吉縣、五臺山與五臺縣、恒山與渾源縣等。依托旅游資源開展城鎮化建設，對改變縣域經濟面貌，改善旅游環境具有重要意義。山西省還有多種城鎮化發展模式，如中心城市衛星城、飛地工業園區、水陸旱碼頭、山地森林莊園、邊界鄉鎮經濟區等，對貧困縣城鎮化建設都有借鑒、推廣價值。

4 加快貧困縣城鎮化發展的對策

城鎮化發展是社會主義新農村建設的繼續，是加快推進縣域經濟協調發展的重要途徑。針對山西省貧困縣城鎮化現狀及“十二五”城鎮化發展目標，充分發揮山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革實驗區的政策優勢，應采取以下對策。

4.1 明確主體功能，堅持規劃先行

城鎮化建設首先要明確城鎮的主體功能。山西城鎮規模普遍偏小，人口在1萬人以下的城鎮比重高達93%［2］。“十二五”時期，山西城鎮化建設將著力發展“大縣城”和“百鎮建設工程”。因此，一定要明確城鎮建設的主導產業及圍繞主導產業確定的主體功能，以有限的城鎮空間集聚為主導產業配套服務的各種相關產業，通過集聚發展，為繁榮縣域經濟和農民就地就近轉移就業創造條件，最大限度地提高資源利用率［3］。

山西貧困縣地形地貌復雜，各地自然、社會、經濟環境情況不同，城鎮化建設一定要堅持先規劃后建設，要因地制宜，依據區位、資源、優勢產業，可大可小、可土可洋，顯示其特色型城鎮功能。

4.2 堅持“縣城—建制鎮—中心村”有序推進

山西貧困縣除婁煩、交城、陽曲、離石、柳林、中陽、山陰7縣，50個縣均在全省城鎮化“一核一圈三群”布局之外。因此，貧困縣城鎮化外要依托“一核一圈三群”的輻射，內要形成“縣城—建制鎮—中心村”由上向下輻射，由下向上凝聚的格局。要引導生產要素、優勢資源向縣城集聚，形成縣域經濟發展核心，通過大縣城建設，培育一批中小城市;選擇區位優越、交通便利、基礎條件較好、發展潛力大的建制鎮，作為統籌城鄉的突破口，加大投資，加快建設，集聚人口和產業，銜接中心村、行政村，使其成為關聯廣大農村的中心。

4.3 采取積極的財政政策，推動貧困縣城鎮建設

發達國家在城市基礎設施建設投入中，國家財政投入占一半，我國占到35%［4］。如果以新建成1km2新增1萬居民計，需要基礎設施建設投資1.2億多元 (非建設“花園城市”標準)。以太原市陽曲縣為例，陽曲縣為“吃飯財政”，2009年縣財政收入僅3.5億元，扣除行政事業人員工資及其管理費用外，基本無力安排資金用于城鎮建設。57個縣的基本情況也大體如此。因此，對貧困縣城鎮化建設，需要采取積極的財政政策，加大對城鎮基礎設施建設的支持力度，保障重點，積極穩妥、有序地推進城鎮化進程。

4.4 創新投資機制，鼓勵煤企資金投入城鎮化建設

山西3/4的貧困縣具有煤炭資源［5］，隨著山西煤炭資源整合，約有上千億元的資本從煤炭領域退出。因此，在城鎮化建設中，要積極推廣具有“山西特色”的長治縣“振興新區”、柳林縣“留譽新鎮”、鄉寧縣“戎子酒莊”、汾陽市“杏花村新區”、陽城縣“皇城相府”等村礦聯建城鎮化的經驗。同時，要積極探索BOT、BLT、TOT、BT融資投資模式，吸引社會資金投入城鎮化基礎設施建設，走出一條在政府引導下依靠社會資金發展城鎮化的路子。

4.5 保護農民合法權益，穩妥推進農村轉移人口為城鎮居民

城鎮化建設是我國當前的重大民生工程，轉移農村人口，是實現工業化、城鎮化、農業現代化的重要措施。在具體實施中要一切從農民的利益出發，嚴格保護農民合法權益。在轉移農村人口中，對自愿轉為城鎮居民的農民要保證養老、醫療、教育、住房、就業到位。在城鎮化規劃和建設中，要尊重民意，對農民承包的耕地、山林、房基地、房產等的使用權和所有權，經過自愿合法有償流轉手續后，再行按照規劃方案建設［6］。

［1］張晴，高明杰，羅其友.我國東部地區縣域城鄉統籌發展模式典型案例探究，中國農業資源與區劃，2010，31(6):73～78

［2］董俊梅.山西省農村城鎮化現狀及發展趨勢研究.生產力研究2006，(7):151～153

［3］劉曉鷹，劉興全，樸燮，等.中韓區域經濟發展與農村城鎮化研究.北京:民族出版社，2010

［4］孟憲玲，尹雯捷.山西城鎮化發展的特征及對策.山西財經大學學報，2010，(Z1):8

［5］劉北樺，對新時期扶貧開發工作的思考.中國農業資源與區劃，2011，32(4):1～5

［6］趙東龍.城鄉一體化——破解城鄉二元經濟結構的對策建議.中國農業資源與區劃，2010，31(2):49～51