十堰動物衛生監督工作存在的問題及對策

吳愛軍 余禮奎 張 勇 胡 彬

湖北省十堰市動物衛生監督所，湖北十堰442000

動物衛生監督工作涵蓋了動物及動物產品檢疫、防疫檢疫監督、投入品及動物產品檢驗檢測以及獸藥、飼料、種畜禽管理等綜合執法內容，是科學防控動物疫病和保障動物產品質量安全的重要保障。隨著三鹿“三聚氰胺”、雙匯“瘦肉精”等動物產品安全事件的發生，動物產品質量安全越來越受到人們的關注，各級政府都將動物產品質量安全納入政府績效考核范圍，對動物衛生監督工作也提出了更高的要求。筆者結合十堰市動物衛生監督工作實際，對動物衛生監督工作現狀、存在的問題進行簡要分析，提出了相應的對策及建議。

1 十堰市動物衛生監督工作現狀

1.1 機構設置情況

2008年，根據《中華人民共和國動物防疫法》的有關規定和國務院、農業部、湖北省獸醫管理體制改革有關精神，十堰市啟動了獸醫管理體制改革，市本級成立了十堰市動物衛生監督所，性質為副縣級全額撥款、具有獨立法人資格的事業單位；下轄的9個縣（市、區）也相繼成立了動物衛生監督執法機構，其中竹山縣和竹溪縣為參公管理的事業單位，丹江口市、鄖縣等6個縣（市、區）為全額撥款的事業單位。2009年，在動物衛生監督機構改革的基礎上，推行畜牧獸醫綜合執法，將畜牧、種畜禽、獸藥、飼料等監管職能委托給動物衛生監督機構；竹山縣和竹溪縣成立了畜牧獸醫綜合執法大隊。

1.2 職能劃分情況

根據《中華人民共和國動物防疫法》及有關法律、法規規定，十堰市的動物衛生監督機構主要承擔動物及動物產品檢疫、動物防疫檢疫監督執法、投入品和動物產品檢驗檢測以及獸藥、飼料、種畜禽管理等畜牧獸醫綜合執法職能，經過3a多的實踐，基本形成了綜合執法雛形。

1.3 工作經費情況

全市各級動物衛生監督機構的人員經費均納入了財政預算，還建立了雞新城疫、高致病性豬藍耳病等重大動物疫病防控政府財政專項經費儲備制度。各級動物衛生監督機構收取的檢疫費用入財政專戶后，扣取30%調控基金，70%返還用于監督執法工作費用。

1.4 隊伍建設情況

全市現有從事動物衛生監督執法工作的專職人員498人。市級動物衛生監督所共68人，其中具備畜牧獸醫專業資質的57人，占執法隊伍總數的83.82%；具初級以上職稱的68人，達100%；擁有大專以上學歷的61人，占執法隊伍總數的89.71%。縣級動物衛生監督機構中，從事動物衛生監督執法工作的專職人員共430人，其中具備畜牧獸醫專業資質的380人，占執法隊伍總數的88.37%；具初級以上職稱的364人，占執法隊伍總數的84.65%；擁有中專以上學歷的368人，占執法隊伍總數的85.58%。

1.5 監管能力建設情況

不斷增強動物衛生監督機構監管能力是維護動物產品質量安全的重要保障。近年來，十堰市動物衛生監督機構一是積極開展法律法規集中培訓、專業知識更新和案卷交叉評審活動，提高了防疫監督員和動物檢疫員的專業技能水平；二是全面修訂和完善各項工作制度，促進動物衛生監督工作規范化開展，并規范執法工作人員的執法行為，做到文明執法、嚴格執法、公正執法；三是加大投入力度，加強基礎設施建設，購置執法車輛、取證工具等執法裝備，完善了執法辦案手段；四是通過電視、廣播、網絡、報紙等新聞媒體大力宣傳《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規以及動物產品質量安全知識，公開動物產品質量監督舉報電話，提高了群眾的動物產品質量安全意識，為動物衛生監督工作營造了良好的社會氛圍。

2 十堰市動物衛生監督工作存在的問題

2.1 動物衛生監督機構不統一，職責劃分不明確

第一，由于各縣（市、區）政府對動物衛生監督工作重視程度不同，導致動物衛生監督機構的名稱及性質也不盡相同。名稱方面，有的地方為“動物衛生監督局”，有的地方為“動物衛生監督所”；性質方面，有的地方為參公管理事業單位，有的地方為全額事業單位，還有的地方為差額事業單位。第二，盡管農業部于2008年就在全國推行畜牧獸醫綜合執法，但十堰市到目前為止僅竹山和竹溪2縣建立了畜牧獸醫綜合執法大隊，其他縣（市、區）和市本級都尚未成立畜牧獸醫綜合執法機構，且大多數鄉鎮沒有獨立的動物衛生監督派出機構，動物衛生監督工作由鄉鎮獸醫站代為執行。第三，十堰市畜牧獸醫部門設有獸醫醫政藥政科、飼料辦、動物產品質量監督科、畜牧生產科及動物衛生監督所、動物疫病預防控制中心等機構和隊伍，存在著體制不順、力量分散、手段不強等問題，容易產生執法錯位、缺位和越位的現象。

2.2 執法經費沒有保障，執法人員待遇較低

由于十堰市所轄的5縣、1市均屬國家級貧困縣，地方財政困難，每年的執法辦案費用、抽樣檢測費用、人員培訓費用、辦公經費、職工的福利和社會保險費用等尚未納入財政預算，這對市、縣2級動物衛生監督機構來說負擔較重，一定程度上影響了動物衛生監督工作的正常開展。此外，監督執法人員的工資和待遇與其他行業相比較低，影響到動物衛生監督執法工作人員的工作熱情和正常業務工作的順利開展。

2.3 配套法規不健全，行政處罰力度不夠

由于部分法律、法規不配套，行政執法工作缺乏執法解釋和必要的強制性措施，客觀上造成了動物衛生監督執法工作難以完全到位，對違法行為處罰偏輕、打擊力度不夠。如對動物防疫條件不合格的養殖場和屠宰場，無行政強制處罰措施；對集貿市場開辦方和動物經紀人，無明確處罰條款，在某種程度上達不到嚴厲打擊的目的，以致現實工作中逃避檢疫、拒絕檢疫、甚至辱罵執法人員等現象時有發生。

2.4 監督執法設備簡陋，檢疫技術手段落后

動物衛生監督工作是以畜牧獸醫檢疫檢測技術和手段作為技術支撐的，但由于投入不足，十堰市的動物衛生監督機構辦公設施簡陋，必要的執法裝備建設滯后，檢疫設施陳舊，檢疫檢測手段多數僅停留在感觀檢查和解剖檢查，缺乏快速檢測設備和執法取證設備，無法保障日常監督工作的順利開展，影響到動物衛生監督工作的準確性和公信力。

2.5 隊伍建設有待加強，辦案能力有待提高

由于歷史的原因，動物衛生監督隊伍準入門檻較低，人員錄用要求不嚴，以致執法隊伍學歷層次偏低、綜合能力不強，這些問題在基層執法一線更為突出。同時，動物衛生監督人員的在崗培訓和繼續教育工作沒有到位，以致工作人員知識更新慢、依法行政的意識和依法辦案的能力不強，低水平重復日常工作，不能適應不斷發展變化的實際工作的需要。

2.6 部門間協作不夠，缺乏聯動配合機制

動物衛生監督工作涉及面廣、工作量大，單靠動物衛生監督機構較難取得良好的效果。如對私屠濫宰、販賣病死畜禽等違法違規行為的查處，需要公安、衛生、工商、商務等有關部門的協力配合，特別是在面對極個別暴力抗法行為時，動物衛生監督部門更是“獨木難支”。十堰市雖然開展了多次相關部門聯合大檢查，但由于信息交流、工作協作不夠，總體配合不盡理想；同時，各縣（市、區）動物衛生監督機構相對獨立，缺乏聯動配合機制。

2.7 檢疫申報點建設不規范，工作人員積極性不高

十堰市是一個貧困山區，畜禽養殖的規模化和集約化程度不高，所以養殖場分布較為分散。由于檢疫申報點投入資金不足、布局不科學、建設不規范；加之，工作人員為兼職協檢人員，他們的工作量大、任務重，但工資待遇低，以致其工作積極性不高，嚴重影響了產地檢疫工作的有效開展。

2.8 屠宰加工企業管理不規范，動物衛生監督部門缺乏管理權

目前，全市有各類屠宰加工場28家，分布較為分散；加之，各屠宰場的選址不科學，防疫制度和無害化處理設施不健全，屠宰加工方式不是規范化的流水線作業，屠宰數量少、效率低，造成動物衛生監督執法人員分布較為分散、駐場檢疫人員的配備達不到國家規定的標準，難以實行同步檢疫。此外，由于屠宰場的管理權隸屬商務部門，動物衛生監督部門很難對其進行有效監管，這給屠宰檢疫、重大動物疫病防控和動物產品質量監督帶來諸多不便。

2.9 群眾對動物衛生監督工作認識不夠，報檢意識不強

由于十堰市所轄5縣、1市為貧困山區，當地群眾對動物衛生監督工作的認識不足，對檢疫工作也不夠重視，養殖戶申報檢疫意識不強，“不檢疫就上市、不檢疫就交易”的現象仍有發生，這給公共衛生安全和動物重大疫病防控帶來了極大的隱患。

3 對策及建議

3.1 建立統一規范的動物衛生監督機構，明確職責劃分

全市動物衛生監督機構的名稱、性質、職責等應統一規范，應將各縣動物衛生監督機構明確為具有獨立法人資格的行政執法單位，并實行全國或省以下垂直管理的官方獸醫體制，把動物衛生監督執法人員納入公務員管理，從根本上解決動物衛生行政執法主體不明、執法性質不清以及執法力量薄弱的問題。同時，理順動物衛生監督管理機制，推進畜牧獸醫綜合執法，按照統一、高效的原則，明確畜牧生產、技術推廣、動物疫病防控、獸醫醫政和藥政以及動物產品質量監管的職責劃分，避免職責不清帶來的推諉、扯皮等弊端，提高監管效率。

3.2 加大投入力度，加強硬件設施建設

各級政府應加大投入力度，保障動物衛生監督執法必需的辦案經費，幫助基層完善實驗室檢疫檢測和執法辦案所必需的現場攝像取證、快速檢疫檢測儀器、交通通訊工具等設施設備，提高工作質量和效率。

3.3 完善法律法規，增強可操作性

進一步完善《中華人民共和國動物防疫法》等法律、法規，將其中一些對違法行為無明確處罰規定及部分配套法規不全的部分，作出相應的修訂，減少法律空白，提高法律、法規貫徹執行中的可操作性，切實保障基層工作人員有法可依、從嚴執法。

3.4 加強基層動物衛生監督網絡建設，強化屬地管理

加強基層動物衛生監督網絡建設，建立健全縣（市、區）級動物衛生監督機構在鄉鎮設立派出機構或派駐動物衛生監督人員的制度，充實基層動物衛生監督工作力量，促進執法工作重心下移，強化屬地管理。

3.5 加強培訓，提高隊伍的整體素質

一是舉辦動物防疫檢疫法律法規培訓班，增強執法人員的法律觀念，使其樹立全心全意為人民服務的公仆意識和責任意識，提高其政治素質；同時，規范執法人員的思路和行為，提高其執法水平。二是采取理論與實際操作培訓、業務考試考核、建立考核檔案等形式，提高執法人員的業務水平，使其熟練掌握檢疫檢驗技術、檢疫監督執法標準和辦案程序，適應新形勢對監督執法人員的要求。

3.6 加強部門協調配合，形成高壓打擊態勢

積極爭取有關行政管理部門特別是工商和公安部門的幫助與配合，借助公安部門的特殊作用和威懾力，加強對販賣病死畜禽等違法行為的查處，確保動物產品質量安全。

3.7 加強鄉鎮動物檢疫報檢點建設，實行動物檢疫員派駐制度

加強鄉鎮動物檢疫報檢點建設，將鄉鎮動物檢疫報檢點的工作人員納入縣級動物衛生監督所管理；同時，實行動物檢疫員派駐制度和年終考核制度，做到職責任務明確、檢疫程序規范、檢疫操作規范、檢疫記錄規范和出證管理規范。

3.8 加強內部管理，建立動物衛生監督目標責任制

針對檢疫監督執法工作政策性強、涉及面廣及對象復雜的情況，各級動物衛生監督機構要建立從上到下的目標責任約束機制，實行目標管理，切實做到工作有責任、有考核、有獎懲。

3.9 增強社會公眾法律意識，營造良好的工作氛圍

采取多種途徑和方式，加強《中華人民共和國動物防疫法》等法律、法規的宣傳，堅持“四個面向”宣傳，即面向領導、面向有關部門、面向社會以及面向管理相對人，達到家喻戶曉、人人皆知的宣傳效果。使公眾知法懂法、經營者守法不違法，不斷提高全社會對《中華人民共和國動物防疫法》等法律、法規的認識水平和支持力度，逐步形成領導重視、部門支持、經營者理解以及社會擁護的動物衛生監督執法工作新局面。