國際足聯制度設計的尋租漏洞與改革路徑

李志方

（惠州學院 體育系，廣東 惠州 516007）

國際足聯制度設計的尋租漏洞與改革路徑

李志方

（惠州學院 體育系，廣東 惠州 516007）

百年來，國際足聯形成了比較穩定的制度稟賦、組織架構和行動慣性，也造成了制度僵化和監管漏洞，容易通過頂層制度設計權、資源配置權和自由裁量權的制度設計漏洞來實現公權性尋租。國際足聯要破解制度設計的尋租漏洞，就必須突破國際足聯制度僵化，完善公共權力制衡機制；重塑國際足聯公平正義，完善公共利益均衡機制。

體育管理學；公權性尋租；國際足聯

“‘公權性尋租’不但包括權力尋租，即權人依靠掌握的政治權力為自己或本利益集團謀取租金，而且包括尋租者通過向權人行賄，如權錢交易、權權交易、權色交易和權學交易等來獲得尋求租金的機會”[1]。國際足聯是國際單項體育聯合會總會成員，擁有200多個會員國(地區)，擁有高效配置全球職業足球資源的威權制度和執行能量，在全球職業足球發展中有著絕對的話語權。只要制度設計上出現漏洞，容易出現公權性尋租。這種公權性尋租將激勵國際足聯權力出租者的擴權動力和護權行為，使國際足聯掌權者圍繞全球職業足球公共資源配置和權力租金分配形成非合理性利益同盟和非均衡性資源配置。

1 國際足聯制度設計中的尋租漏洞

1.1 國際足聯頂層制度設計的尋租漏洞

“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”[2]。國際足聯是全球職業足球管理體制、發展規劃和運營模式等理性制度的頂層設計者，能夠通過制度鎖定來實現利益尋租。通過頂層制度設計來尋租，是國際足聯利益集團的內生性尋租，是利益集團在追求個體利益最大化的自利驅使，也是經過成本和收益的計算后所做的理性選擇。利益集團通過國際足聯的頂層制度設計，實現尋租成本和預期收益的剪刀差。國際足聯利益集團憑借隱蔽的頂層制度設計、利用公權力來謀取租金，博弈成本低、博弈風險小。

尋租活動的原因在于制度規則，而不在尋租者個人本身。當制度從有秩序的自由市場轉向直接政治分配的混亂狀態時，尋租就作為一種主要的社會現象出現[3]。在世界職業足球競賽領域，不公正判罰、球員賭球和裁判貪腐等異化現象日益嚴重。修改世界杯足球競賽規則、引入電子裁判裝置成為了國際職業足球界呼聲最高的動議，但國際足聯一直強調“最后做判罰的還是人”。世界足球比賽的規則是由國際足球協會理事會(IFAB)制定，IFAB由8人組成，其中4個人來自國際足聯，另外4個來自英國——英格蘭足總、蘇格蘭足總、威爾士足總和北愛爾蘭足總各占1個名額。任何比賽規則的改變，都需要IFAB的8票中6票通過。國際足聯的頂層制度設計話語權掌握在少數利益集團手中，缺乏大眾監督和透明機制，容易通過這種頂層制度設計形成制度性紅利，通過制度固化權力尋租。執行性的腐敗只要換掉貪腐官員就可彌補尋租漏洞，而利用頂層制度設計來尋租卻很難彌補，因為國際足球制度一旦上升到合法性層面，尋租漏洞就成為了國際足聯貪腐官員的合理性借口。利益集團采取院外游說國際足聯，通過影響決策過程謀求職業足球資源再分配的優惠政策，在全球職業足球市場領域尋求壟斷地位來謀取超額利潤。

1.2 國際足聯制度設計中的資源配置權尋租

權力介入資源配置，利益同盟形成，腐敗就不可避免[4]。在資源的梯次配置過程中，利益主體在權力成本與尋租收益之間形成了配置權博弈。國際足聯擁有全球范圍的資源配置權和投放力，對每個成員國職業足球發展都有不可小覷的話語權。為了實現利益訴求，國際足聯和某些具有重要話語權的成員國會形成利益輸送同盟，在資源配置權上尋租。1998年世界杯前，布拉特和當時的歐足聯主席約翰松競爭國際足聯主席寶座。國際足聯副主席、中北美及加勒比海地區足聯主席杰克·沃納在布拉特獲勝后公開叫囂：“我們在布拉特的勝利中發揮了至關重要的作用，我們應該馬上得到經濟和技術上的支持。”[5]

世界杯主辦權、巨額利潤分配和國際足聯話語權配置，甚至包括世界杯門票和世界杯特許經營產品都成了資源配置利益鏈條的利益環節，成為國際足聯各利益主體的博弈對象和尋租對象。2006年德國世界杯時，國際足聯副主席沃納通過家族產業——一家旅行社向外出售球票，將德國世界杯賽門票拿到黑市上交易，獲利高達近百萬美元。沃納還在南非世界杯前試圖從國際足聯購買價值 8.4萬美元的球票，拿去黑市倒賣[5]。《泰晤士報》披露，南非世界杯貴賓票以及往返機票銷售的機構由國際足聯主席布拉特的侄子負責[6]。“權利轉讓是資源配置的實現途徑”[7]。電視轉播權也是稀缺性資源，成為了國際足聯資源配置權的尋租途徑之一。ISL公司曾經負責出售國際足聯世界杯電視轉播權事務，于 2001年破產后。瑞士法庭重新調查ISL案件，確認巴西足協主席特謝拉、南美足聯主席里奧茲和非洲足聯主席哈亞圖等現任國際足聯執行委員會委員曾經接受ISL公司的賄賂，迫使國際足聯繳納了350萬英鎊的罰金，庭外解決了問題[8]。國際足聯為了集團利益，通過資源配置權獲得高額利潤，甚至在 2010年南非世界杯前迫使南非政府簽訂了一項特權協議：FIFA在南非的任何收益和活動都可以免稅，且有權不受南非匯率兌換制度的限制[9]。

1.3 國際足聯制度設計中的自由裁量權尋租

自由裁量權是威權執法管理主體，“依據立法目的和公正合理原則自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權力”[10]。自由裁量權在國際足聯威權制度的強力管理中大量存在，在基本制度、執行原則和程序標準上形成了獨特的實踐經驗和運行機制。自由裁量權雖然有利于提高國際足聯管理績效和彌補國際職業足球立法的不足，但也有自我擴權和自我護權的尋租沖動和利益導向。

國際足聯中的國際足聯代表大會、執行委員會、裁判委員會、道德委員會、技術委員會和紀律委員會等威權管理執法主體，都有相應的自由裁量權。“裁量對規則體制的運轉在邏輯上是完全必要的，實際上是不可消除的：它們無法消除，除非消除規則體制自身”[11]。在這種制度設計中，國際足聯作為管理執法主體擁有足夠大的空間利用自由裁量權尋租，存在國際足聯管理執法主體利用事實認定、程序選擇和標準適用來尋租的現象。國際足聯雖然在世界杯舉辦權的管理決策上形成了較完善的制度保障，但還是為利用自由裁量權尋租留下了極大空間。國際足聯世界杯投票相關規定，24位國際足聯執委都擁有投票權，票數相等則由國際足聯主席做決定，也有利于國際足聯官員在法定幅度內進行自由裁量權尋租。2010年10月，英國《星期日泰晤士報》曝光了國際足聯執委在2018年世界杯和2022年世界杯申辦拉票過程中的索賄丑聞，涉及國際足聯副主席雷納爾德、國際足聯前秘書長魯菲南和執委會委員阿達穆等 6名國際足聯官員[12]。國際足聯在世界杯舉辦權的制度空間上富有彈性，沒有建立科學公正的自由裁量基準，容易使自由裁量權失去自我約束和裁量救濟，容易產生尋租行為。為了獲取足球資源的利益輸送，一些國際足聯會員國也會采取不正當手段來影響和干預國際足聯管理執法主體自由裁量權的行使，影響管理執法主體行使自由裁量權。自國際足聯宣布啟動2018年和2022年世界杯申辦工作后，相繼傳出澳大利亞足總向有權投票的兩位國際足聯執委的妻子送上珍珠等貴重珠寶和為多個國家向國際足聯執委提供豪華旅游等超常規待遇等丑聞[13]。

2 國際足聯制度設計尋租漏洞的破解路徑

2.1 突破國際足聯制度僵化，完善公共權力制衡機制

制度僵化是指制度缺乏彈性和靈活性，對于公共問題缺乏快速回應能力，不能及時有效地配置資源[14]。制度僵化將鞏固國際足聯利益集團的公權性壟斷，導致權力越界擴張膨脹，致使國際足聯的公共性供給和公共服務均等化的活力下降。“尋租行為借助公共權力來謀求自身的最大利益，而這種獲利是建立在損害公眾利益的基礎上，給社會造成了巨大的福利損失”[15]。在國際足聯的百年經營管理活動中，這種公權力走向異化的特質，表現為公權濫用、監督失衡、公權私化和擴大化。這種公權性尋租的最大危害就是國際足聯內部出現腐化，造成了權力失衡、權力出租和以權謀私的組織惡習。

為了突破國際足聯制度僵化，國際職業足球界呼吁打破國際足聯權力壟斷，通過權力下放和國際監督來完善公共權力制衡機制。擁有197家俱樂部會員的歐洲俱樂部協會(ECA)主席，拜仁掌門人魯梅尼格認為以布拉特為首的國際足聯必須對于世界杯賽程、球員轉會條例和“6+5”限制外援政策等現有的管理體制做出改變，“那種壟斷一切的時代已經結束了！足球運動現在更需要民主化和透明化，他們不能再一手遮天”[16]。制度僵化導致國際足聯權力高度集中、國際監督缺失和制度反應滯后，直接導致了利益集團尋租。國際足聯每年都會在內部列出一個媒體黑名單，對國際足聯進行了長達十年黑幕交易調查的知名記者詹寧斯永遠是黑名單的第一個[17]。國際足聯在1904年成立時，性質是一個非營利組織，而其總部所在地瑞士的《反腐敗法》有“非營利組織不適用貪污罪”的條款，對國際足聯這種非營利組織沒有約束力。調查國際足聯的腐敗找不到法律依據，致使即便現在有許多賄賂名單被披露，也依然無法處理國際足聯的相關人員[18]。國際足聯不但自身拒絕司法介入，還阻止各成員國司法機構調查本國足協的貪腐瀆職。1997年，阿維蘭熱曾通牒巴西政府和議會，要求他們收回一項法律草案——要以懲治腐敗的名義追究巴西足協的罪責，否則國際足聯將開除巴西的會員資格，巴西隊就別想參加1998年的法國世界杯。國際足聯章程中有一項 “治外法權”的條款，那就是國際足聯及其會員組織不得將內部“糾紛”提交給本國的司法機關，會員國如果這么干，將被剝奪會員資格。

為了緩解制度僵化，國際足聯必須約束自我權力、減少對國際職業足球的過度干預和強化國際司法輿論監督，削弱利益集團的力量。國際足聯要實現公權力制衡機制的多維化和常態化，形成監督網絡，在一定程度上抑制公權力濫用和公權性尋租，完善國際足聯公共權力制衡機制。這種監督必須來自于國際足聯內部、各成員國、國際社會和國際輿論，才能對國際足聯公權部門形成監督壓力。國際足聯要找到國際足聯“違法成本”和“權力尋租”之間的動態平衡，利用法的精神來制約權的擴張本性，依據公權力的大小來制定層級的違法成本，制衡公共權力，打壓“權力尋租”的空間。

2.2 重塑國際足聯公平正義，完善公共利益均衡機制

公權性尋租是公權部門或者掌握公權力的個人以權力為籌碼獲取自身利益的一種非生產性活動。在現代民主社會中，人們不僅能夠從市場交易中獲取利益，還可以通過組建或參與利益集團實現共同利益。國際足聯也形成了不同利益訴求的利益集團，通過多種方式謀取個體利益，導致“特殊利益集團搭乘便車”。

國際足聯利益集團為了獲得制度規定以外的政治經濟利益，必然會利用制度設計漏洞，通過公權性尋租來獲取額外利益，破壞公平正義，腐敗便容易產生。國際足聯以非營利性組織自居，卻控制著世界杯等巨額利潤制造機器，控制著缺乏監督的巨大資源權力而形成了官僚利益同盟，在內部進行利益輸送與利益分享。國際足聯財政委員會為領導層的每位官員都保管著一個私密賬戶，他們的差旅費、招待費，乃至個人支出都可以從這個秘密賬戶走賬[17]。這是國際足聯內生性利益集團的分利行為，利用自身的組織優勢、制度優勢和資本優勢進行分利性活動，滋生貪腐行為。國際足聯還通過制度結構定制來進行利益壟斷，制定國際足聯與成員國、合作伙伴和贊助商的利益分享游戲規則，形成了非均衡狀態的利益博弈和利益分配。成員國承辦世界杯，首先要忍受“不平等協議”。世界杯收益主要來源于電視轉播、商業贊助、球票、專利紀念品銷售等。以2010年南非世界杯為例，電視轉播費完全屬于國際足聯。商業贊助分為3個級別：第1級“國際足聯合作伙伴”(6家)和第2級“世界杯贊助商”(8家)的巨額贊助費盡數歸國際足聯所有，只有第3級的贊助企業“國家支持者”(6家)，才是屬于舉辦國組委會的權益[19]。2006年德國世界杯，國際足聯只花費了2.79億美元，卻獲得了超過13億美元的收入。

國際足聯本質上就是壟斷型國際體育單項組織，在政治權力和經濟權力的疊加效應下，具有超強的盈利能力和國際話語權。國際足聯通過賽事壟斷權和制度設計權來影響利益分配，通過制度安排和制度設計來進行利益尋租，在國際足聯的利益分配體系中，利益分配架構處于非均衡狀態，利益流向過分傾向于國際足聯。國際足聯應重構公共利益均衡機制，打破國際足聯內生性利益集團利益分配架構的公權性尋租，促使利益資源的公平合理流動，重塑國際足聯的公平正義。

自1904年5月21日，在法國巴黎的體育運動聯合會總部正式宣告成立，國際足聯經過百年來的風雨滄桑，成為了全球最具品牌影響力的國際單項體育組織。國際足聯內部各利益集團構成了資源集合體，權力高度集中和資源高度壟斷，絕對控制著全球職業足球資源，利用公權性尋租來交換各種利益，在社會資源與經濟資源中轉換游走。國際足聯必須打破利益集團公權性尋租的制度突破，通過打破制度僵化來完善公共權力制衡機制和公共利益均衡機制，重塑國際足聯公平公正。

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Renting seeking loopholes in and reform paths of FIFA system design

LI Zhi-fang
（Department of Physical Education，Huizhou University，Huizhou 516007，China）

Over the century, FIFA has formed relatively stable system gifts, organization structures and action inertias, and rendered system ossification and supervision loopholes, which made it easy to realize public power related rent seeking by means of loopholes in the system design of top level system design right, resource configuration right and discretion right. In order to close rent seeking loopholes in system design, FIFA must overcomes its system ossification, perfect public power balancing mechanism, rebuild FIFA fairness and justice, and perfect public interest equilibrating mechanism.

science of sport management；public power related rent seeking；FIFA

G80-05

A

1006-7116(2012)03-0037-04

2011-11-02

李志方（1968-），男，講師，研究方向：民族傳統體育研究。