云南省土地利用總體規劃耕地保有量指標合理性分析

孫曉莉，趙俊三，吳曉偉，張雪嶺，張萬強

（1.云南國土資源職業學院，云南昆明650217；2.昆明理工大學國土資源工程學院，云南昆明650093；3.昆明云金地科技有限公司，云南昆明650106；4.云南省國土資源廳，云南昆明650224）

隨著云南省各級土地利用總體規劃（2006—2020年）的編制完成，土地利用總體規劃下達的耕地規劃指標與耕地現狀之間的矛盾日益凸顯出來。已有部分地區反映上級規劃下達給本地區的耕地保有量指標不盡合理，耕地保有量指標的完成存在一定的困難。因此通過定量分析的方法研究全省耕地保有量指標下達情況的合理性顯得尤為必要。目前，中國不少學者對耕地數量、質量及空間分布等問題進行了探討和研究，主要包括耕地壓力指數與糧食生產安全[1-2]、耕地數量變化及需求量預測[3]、耕地數量占補平衡趨勢預測[4]、耕地保有量預測及指標分解[5-6]、耕地數量變化及對策研究[7]等，而針對土地利用總體規劃耕地保有量指標下達是否合理的研究相對較少。

本文通過分析耕地規劃指標可實現程度和耕地供需矛盾兩個方面以及二者之間的對比分析等來研究云南省土地利用總體規劃耕地保有量指標下達的合理性并提出解決辦法，為行政管理提供一定的依據。

1 研究思路

本文分別從耕地保有量指標可實現程度和耕地供需矛盾兩個方面及二者之間的對比分析來研究云南省耕地規劃指標下達的合理性。耕地規劃指標可實現程度分析，主要依據各地區2009年耕地現狀和2020年耕地保有量指標進行數量和空間對比，得出各地區耕地規劃指標實現指數，分析耕地規劃指標下達合理性；耕地供需矛盾分析，主要通過各地區耕地壓力指數的差異分析，判斷各地區耕地供需矛盾的強度，衡量耕地規劃指標下達的合理性；通過對比同一地區耕地規劃指標實現指數和耕地壓力指數以及二者之間的差異，來分析耕地規劃指標下達合理性。最后通過綜合分析，判斷全省和不同地區耕地規劃指標下達是否合理，并提出建議。

2 研究理論與方法

2.1 耕地規劃指標實現指數

耕地規劃指標實現指數，指2009年耕地現狀面積與2020年耕地保有量指標的比值，其值的大小在一定程度上反映了研究區域耕地保有量指標的可實現程度。

式1中，k為耕地規劃指標實現指數；S現狀為2009年耕地現狀；S規劃為2020年耕地保有量指標，本文通過“耕地規劃指標實現指數”來衡量各縣耕地保護任務的可實現程度。當k≤1時，說明規劃目標年耕地面積大于或等于2009年耕地現狀面積，耕地保有量指標實現存在較大的困難；當1

2.2 耕地壓力指數

耕地壓力指數是指最小人均耕地面積與實際人均耕地面積二者之間的比值，其值的大小在一定程度上反映了研究區域耕地保護的壓力程度。計算模型如下所示：

式2中，α為耕地壓力指數；Smin為最小人均耕地面積（hm2/人）；S為實際人均耕地面積（hm2/人）。當α<1時，說明最小人均耕地面積小于實際人均耕地面積，研究區域無明顯耕地保護壓力；當α=1時，說明最小人均耕地面積等于實際人均耕地面積，有一定的耕地保護壓力，需加強耕地保護意識；當α>1時，說明最小人均耕地面積大于實際人均耕地面積，此時耕地保護壓力較大，需采取一系列措施保證糧食生產。從式2可以看出，S（實際人均耕地面積）可以通過研究區域的人口與耕地總面積獲得，其為一個固定值。從而α值取決于Smin的大小，Smin的計算公式如下所示：式3中，β為糧食自給率（%）；Gr為人均糧食需求量（kg/人）；p為糧食單產（kg/hm2）；q為糧食播種面積占總面積的比重；k為復種指數（%）。最小人均耕地面積是在一定區域內一定食物自給水平和耕地綜合生產力的條件下要滿足區域每一個人正常生活的食物消費所需的最小耕地面積[8]。

2.3 耕地保有量指標下達合理性判斷

耕地保有量指標下達合理性判斷的依據，通過耕地規劃指標實現指數、耕地壓力指數以及兩者之間的對比分析得出。當研究區域α<1且k<1時，說明該區域糧食生產能夠滿足自給自足，而2020年耕地保有量指標卻遠大于2009年耕地現狀，該區域耕地保有量指標下達不夠合理；當α<1且k≥1時，說明該區域糧食生產能夠滿足自給自足，2020年耕地保有量指標小于或等于2009年耕地現狀，該區域耕地保有量指標下達是合理的；當α≥1且k>1.2時，說明該區域糧食生產不能夠滿足自給自足，2020年耕地保有量指標遠小于2009年耕地現狀，該區域耕地保有量指標下達是否合理應視具體縣、市的發展情況而定。

3 云南省耕地保有量下達合理性實例分析

3.1 研究區概況與耕地現狀

云南省地處云貴高原西南部，位于東經 97°31′39″— 106°11′47″，北緯 21°8′32″— 29°15′8″之間，東西橫跨864.90 km、南北縱距990 km。全省土地總面積383186.35 km2，共包括16個州市、129個縣（市、區）。全省2009年耕地數量最多的是曲靖市、文山州和紅河州，在全省耕地中的比重均占10%以上。耕地數量最少的為迪慶州和怒江州，在全省耕地中的比重僅占1%左右。而質量較好的水田，主要分布在紅河州、普洱市、楚雄州和大理州。從墾殖率來看，全省墾殖率平均約16.29%左右。曲靖市和昭通市墾殖率最高，在25%以上；昆明市、臨滄市、紅河州和文山州的墾殖率在20%—25%之間；怒江州、迪慶州和西雙版納州的墾殖率最低，在10%以下。綜合云南省耕地數量和墾殖率兩方面的因素，全省耕地主要分布在中部和東南部地區。

3.2 云南省耕地規劃指標實現指數分析

從式1可以得出全省耕地規劃指標實現指數為1.04。雖然建設用地占用、農用地結構調整和災毀會造成耕地面積減少，但從全省來看，耕地保有量目標可以實現。從式1求得全省129個縣的耕地規劃指標實現指數，并將其分為不同的等級進行分析（圖1）。

圖1 云南省各縣耕地規劃指標實現指數分布圖Fig.1 The planned quotas in various counties of Yunnan province

由圖1可以看出，本文將云南省129個縣耕地規劃指標實現指數k分為三個等級。第一級：k≤1的區域有39個縣，占到全省129個縣總數的30.23%。其中尤以西盟縣、景谷縣、景東縣、思茅區、寧洱縣、墨江縣、景洪市、勐臘縣、晉寧縣9個縣的耕地規劃指標實現指數遠遠小于1，該區域的耕地保有量指標實現存在較大的困難。第二級：11.5，保護耕地的壓力非常小，除了昆明市主城4區、呈貢縣和大理市外的縣，其他縣并不屬于城鎮建設的重點地區，建設占用耕地的規模有限，可以適當增加其耕地保有量指標。

從耕地規劃指標實現指數上來看，全省耕地現狀面積高于規劃指標面積，耕地保有量指標實現難度不大。從各縣來看，129個縣中有90個縣的耕地保有量指標基本可以實現，其余39個縣實現困難很大，如果有可能則可以適當降低這39個縣的耕地規劃指標，轉移到耕地保護壓力相對較小的縣。

規劃期間，因建設用地占用、農業結構調整、災毀等一定程度上會造成耕地面積的減少，本文以2005年和2009年數據進行對比分析得出：全省耕地面積減少的區域共有6個州市、48個縣。2005—2009年，這48個縣共減少耕地面積291862.15 hm2，尤以景洪市和墨江縣減少最多。以西雙版納州景洪市來說，期間耕地面積減少32755.24 hm2，建設用地面積增加3686.66 hm2，園地面積增加36340.33 hm2。說明耕地面積的減少主要是由于農用地結構調整造成的，建設用地占用和災毀并非耕地面積減少的主要原因，但也應提高節約集約用地機制、杜絕建設用地亂占耕地的現象發生。

3.3 云南省耕地壓力指數分析

耕地壓力指數[9-11]可以用來衡量一定區域耕地資源的緊張程度，本文采用耕地壓力指數來分析云南省耕地壓力情況，通過將云南省各州市耕地壓力指數值劃分為3個等級（圖2），并針對不同等級進行分析。

3.3.1 耕地壓力指數計算結果 在相關資料研究的基礎上，糧食自給率取100%、人均糧食需求量和糧食單產根據各個州市的情況而定、將其帶入式2和式3得到云南省16個州市的耕地壓力指數，結果見表1。

3.3.2 耕地壓力指數分析 將云南省耕地壓力指數值分為三個等級，分別為α≥1、0.7<α<1、α≤0.7。α≥1的區域只有昆明市，耕地壓力指數相對較大，應加大耕地保護的力度，進一步提高糧食播種面積和復種指數，控制耕地面積的減少。0.7<α<1的區域包括玉溪市、保山市、昭通市和怒江州，區域耕地保護存在一定的壓力，但壓力不明顯。α≤0.7的區域主要包括曲靖市、麗江市、臨滄市以及西雙版納州等10個州市。

3.4 綜合分析

由于在同一個州市內人口、糧食的流動性較強，因此可以認為同一州市內各縣的耕地壓力指數基本相同。將耕地規劃指標實現指數與耕地壓力指數進行對比分析可以得出：耕地壓力指數較高的昆明市耕地規劃指標實現指數較高，除晉寧縣外，其余各縣耕地規劃指標實現指數均小于1。這說明，在昆明這樣的人口密度較大、耕地壓力較高的地區，為支持省域中心城市建設，在下達耕地保有量指標時，有意識的減少了這些地區的耕地保護任務，以緩解區域性的用地矛盾，符合當地實際情況。但其中呈貢縣耕地保護指標過低、晉寧縣過高。富源縣、師宗縣、華坪縣、江城縣、雙江縣、云縣等77個縣耕地規劃指標實現指數大于1、耕地壓力指數小于1，說明這些縣的耕地壓力指數不高、規劃指標可實現程度較好，這些縣下達的耕地保護指標與實際情況基本相適應，其占全省129個縣總數的59.7%。景洪市、勐臘縣、思茅區、寧洱縣等38個縣的耕地規劃指標實現指數小于等于1、耕地壓力指數小于1，說明在這些地區，下達的耕地保護任務超過了當地實際需求，也超過了當地實有的耕地面積，規劃指標實現難度很大，規劃指標下達與實際情況存在較大的差異。

表1 云南省各州市2009年耕地壓力指數表Tab.1 The land pressure index of various state cities in Yunnan province in 2009

圖2 云南省各州市耕地壓力指數分布圖Fig.2 The land pressure index map of various state cities in Yunnan province

4 結論與建議

由于土地利用總體規劃耕地保有量指標下達和耕地可實現程度的脫節，造成了2020年耕地規劃指標與2009年耕地現狀面積、當地實際耕地需求之間存在一定的差異。從總體看，通過耕地規劃指標實現指數、耕地壓力指數以及二者的對比分析得出：全省129個縣中約89個縣的耕地規劃指標下達與當地實際情況之間是相協調適應的。但景洪市、思茅區、晉寧縣等約40個縣的耕地保有量指標下達不夠合理，指標實現存在一定的困難。由于全省2009年耕地面積與2020年耕地規劃指標相比有較大的空間，可以針對實際情況對全省耕地保有量指標進行適度調整。調整應優先在各州市內部進行平衡，如昆明市晉寧縣耕地保護任務高于耕地實際面積、呈貢縣指標遠低于實際面積，因此在本市內調整完全能夠實現；而對于部分州市，如西雙版納州全州耕地保護指標無法實現，必須在全省范圍內進行平衡。

調整耕地保有量指標，特別是增加耕地保護任務的地區，應給予適當的配套措施，以提高地方積極性。對于這些地區可以適當追加一部分建設用地指標，這些指標可以從各級預留指標中進行解決，也可以從降低耕地保護任務的縣中進行酌量扣減；或者采取經濟補償等其他措施，提高這些地區耕地保有量指標的可實現程度。

建議在征得國土資源部同意后，由云南省人民政府組織對全省耕地保護任務進行局部調整。調整工作可按照以下步驟進行：首先由云南省國土資源廳組織調研，詳細查明各縣市耕地保護任務實現的可能性、難度和要求；各州市人民政府組織編制州市內耕地保護任務局部調整初步方案，州市內能夠平衡的必須在州市內解決；其次省國土資源廳根據各州市耕地保護任務調整情況，編制州市級間調整方案并報省政府批準；各州市政府根據州市間調整方案，調整各縣（市、區）耕地保護任務；最后省國土廳匯總各州市和縣（市、區）耕地保護任務，上報省政府批準；省政府將調整之后的各級耕地保護任務報國土資源部備案。

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