黑龍江墾區耕地可持續利用的現狀及對策

姜洪英 楊鳳海 郭 剛 薛思學

(東北農業大學 資源與環境學院，哈爾濱 150030)

黑龍江墾區地處世界聞名的黑土帶上，是目前我國三大墾區之一。位于東經123°40′～134°40′，北緯40°10′～50°20′之間，橫跨小興安嶺山麓、松嫩平原和三江平原地區。

1 黑龍江墾區的自然條件及土地利用情況

1.1 黑龍江墾區的自然條件

黑龍江墾區土地總面積5.28萬km2，耕地面積2.4多萬km2。黑龍江省農墾總局下轄9個管理局，其中寶泉嶺、紅興隆、建三江、牡丹江等4個管理局分布在三江平原東部和南部，北安、九三、齊齊哈爾、綏化、哈爾濱等5個管理局分布在松嫩平原北部。墾區共有114個國營農(牧)場，650個管理區，地勢東低北高[1]。

1.2 黑龍江墾區的土地利用情況

根據2009年第二次土地調查數據，墾區土地總面積5 282 358.48hm2，占全省土地面積的11.6%，其中農用地面積4 533 366.79hm2，占全墾區土地總面積的85.8%；建設用地137 314.19hm2，占2.6%；其他用地面積611 677.5hm2，占11.6%[2](見圖1)。

從圖1中我們可以看出2005—2009年墾區整體的土地利用總面積。2005—2006年整體的土地利用面積沒有增加，相反還呈現遞減趨勢，但幅度不大。2006—2007呈上升趨勢且幅度較大，但從2007—2009年以來，墾區整體的土地利用面積呈現遞減趨勢，這說明墾區整體的耕地資源開發程度較大，后備資源開發程度大。從圖2中2005—2009墾區土地利用總面積中可以看出，整個墾區的土地總面積在逐漸減少。由于高強度的開墾與開發，使得墾區的土地利用總面積在下降，開發程度已達到極限。

從圖3中可以看出，在整個黑龍江墾區中，哈爾濱分局的土地利用面積最小，綏化、齊齊哈爾的土地利用總面積僅高于哈爾濱分局；土地利用總面積最大的是建三江分局，其次是牡丹江和紅興隆分局。耕地利用總面積也達到歷史新高，后備耕地資源不足。所以從整體趨勢來看，耕地資源再開發的空間變小，應切實保護墾區耕地，實現耕地的可持續利用。

2 耕地可持續利用中面臨的問題

2.1 非法占用耕地

墾區相對地多人少，個別單位和群眾對土地的保護意識不足，違法亂占現象還比較嚴重。少數村民違法占地、亂占濫用耕地的行為還時有發生，有些地方違法占地建房問題還很嚴重。主要表現：一是未批先建。在少數地方，特別是在一些經濟發展好的地方，少數村民未批先用，造成既定事實，國土部門處罰后，再補辦手續；有的邊申請邊占用，手續還未到手，房屋已經建成。二是批少占多。一些村民在批準的合法面積基礎上擅自增加面積，造成批少占多。三是多處建房占地。少數村民借子女分家之名或以各種理由申請新建住房，多處占用宅基地。四是亂占濫用耕地。個別村民無視國家法律，亂占耕地建房，特別是在公路沿線。基層國土資源管理部門工作脫節，執法力度不強，導致近幾年農民建房管理失控。加之執法監察人員少，執法工具配備不到位，無法及時發現、制止和查處違法占地。

2.2 土地供需矛盾日益加大，建設用地節約集約程度不高

隨著城鎮化、工業化進程加快，按照推進墾區城鄉一體化建設要求，各管理局及農場、生產隊人口大量增多，建設用地需求量加大，與農用地矛盾比較突出。墾區是全省農業現代化示范區，隨著產業結構調整，交通水利電力等基礎設施用地增多，各項建設用地劇增，造成土地供需矛盾日益加劇。墾區地域廣袤，人口相對較少，各農場的生產隊和管理區布局相對分散，建筑密度與容積率較低，土地利用率不高。墾區農村居民點人均用地達527平方米，遠高于黑龍江省規定的標準，建設用地利用存在相當程度的粗放和浪費現象。農村居民點用地分散，且占地面積大，利用方式更為粗放。人地矛盾要求耕地發展遵循資源永續利用的原則，走可持續發展之路。

2.3 只占不補或占好補次現象嚴重

墾區耕地總面積在增加，雖然增加幅度不大，但是總量并未減少。保持耕地總量動態平衡，不單要保持耕地數量不減少，還要保持耕地質量不退化。墾區正在建設大農業示范園區，所需要的土地面積不斷增加，而有些地方政府以次充好，占用肥力大、面積廣的耕地，補充的耕地卻是沙化、廢棄的荒地及沼澤地。

2.4 耕地利用結構不合理，耕地利用效益不高

黑龍江墾區耕地有效灌溉面積占耕地總面積的比例為55.6%，其中易澇耕地面積62.6%。旱田比例過大、灌溉不配套，影響產量的提高。黑龍江墾區耕地中高產穩產田集中在建三江、牡丹江、紅興隆地區，地區產量分布不均，耕地整體利用效益不高。要堅定不移地按照“擴玉米、強耕作、增效益”的原則，加大種植業的調整力度，重點發展市場行情看好、經濟效益高、勞動密集型的高效經濟作物。國家還應加大對墾區的投入力度，加強基本農田建設，改善墾區的生產條件[3]

2.5 部分地區土地生態環境脆弱，只用不養使耕地總體質量有所下降

墾區對土地進行的大面積農業開發和各項非農業建設，使天然濕地和林地逐年減少，生態功能明顯下降，生物多樣性減少，部分地區出現風蝕嚴重、土壤沙化等生態環境惡化問題。過去三江平原東部農業開發以排水為主，修建了大量排水工程，疏干了地表水，改變了濕地自然水系分布，沼澤地普遍缺水，濕地已經開始旱化。松嫩平原北部坡地開發造成坡耕地多，水土流失較為嚴重。耕地利用中普遍存在只看當前不看長遠利益的掠奪式經營，在土地利用中存在著索取多、投入少的現象，致使部分地區耕地質量有所下降。特別是一些坡耕地和風沙地，存在水土流失和土壤沙化問題，土壤結構已被改變，形成土壤障礙層。土壤肥力進一步下降，導致耕地質量下降。

基于上述黑龍江墾區耕地利用現狀的分析以及耕地利用中面臨的實質問題，為了確保國家的糧食安全，有必要對該區域耕地可持續利用的狀況進行評價研究[4]，進而采取相應措施促進黑龍江墾區耕地的可持續利用，以實現黑龍江墾區可持續發展的目標。

3 促進黑龍江墾區耕地可持續利用的對策建議

3.1 切實保持耕地總量動態平衡

一是堅持最嚴格耕地保護制度，確保耕地面積穩定和質量提高。圍繞黨的十七屆三中全會提出的“堅持最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度”的要求，以確保國家糧食安全目標為中心，發展現代農業，鞏固和加強農業基礎和商品糧基地，全面加強耕地保護和基本農田建設[4]。要堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護示范區和監管體系，確保耕地面積穩定。以建設促保護，加大投入，逐步實現基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化，全面提高基本農田管理和建設水平。墾區到2015年耕地保有量達到213.38萬hm2，到2020年耕地保有量215.38萬hm2，規劃期內基本農田保護面積198.67萬hm2。

二是嚴格控制各類建設占用耕地，實現耕地占補平衡。到2015年通過土地整理復墾開發補充耕地0.8456萬hm2，到2020年通過土地整理復墾開發補充耕地1.103萬hm2，做到非農業建設項目用地實現占補平衡。

三是增肥地力，加大土地投入，提高耕地質量。提倡使用有機肥料，合理使用化肥和農藥，推廣高效、低毒、低殘留農藥，推廣生物防治和綜合防治病蟲害的措施，盡量配合使用農家有機肥料。做到三結合，即用地與造地相結合、用地與養地相結合、開發與整治相結合,使整個土地系統實現一種靠自我調節能力維持生態平衡的良性循環。加大國家對墾區的投入力度，加強基本農田建設，改善墾區的生產條件[3]。加大科技投入，采取多種措施，全面提高土地資源的綜合生產能力。

四是加大土地整理復墾力度。扎實推進墾區土地整治工作，以土地整理復墾項目為平臺，充分發揮支農惠農政策的引導和支持作用，扎實開展田、水、路、林、村為主要內容的綜合整治，進一步完善農田基礎設施，改善農場職工生產生活環境，推動農業產業結構調整。全面推進土地整治重大工程和示范工程的申報和實施，強化項目建設管理，嚴格按照有關要求選定項目，規范項目招投標、勘測、設計、監理工作流程，建立健全項目監督檢查、驗收和后期管護等相關機制。

3.2 嚴格執法力度，堅決查處違法行為

國土資源、建設、公安等部門應該密切配合，通過動態巡查、執法檢查、跟蹤復查等方式，加強對農村違法違規建房的監管力度。在清理整頓鄉鎮(村屯)違法違規建房的同時，加強對頂風作案的監管，發現一起糾正一起，絕不姑息遷就。關于農房建設用地的管理，堅持做到“五個到位”。一是法規宣傳到位。進一步加強土地法律法規宣傳力度，使依法批地、依法管地、依法用地政策真正深入人心。二是動態巡查到位。建立國土資源動態巡查制度，把巡查區域具體落實到人頭上，明確具體責任，發現違法占地就要及時制止，果斷處理，把違法用地消滅在萌芽之中。三是嚴格執法到位。努力加強土地監察機構的力量，發揮土地監察機構的職能作用，對一些村民違法占地建房，特別是對亂占基本農田保護區的違法行為，必須依法查處，該拆除就拆除，該沒收就沒收，絕不能以罰代法。采用公開曝光的方式，達到查處一件，教育一片的目的。四是公開辦事到位。鄉鎮(村屯)國土資源所實行“六個公開”，即公開辦事程序、辦事期限、辦事紀律、批地條件、收費項目和標準、辦事制度，決不準亂搭車收費，增加審批土地的透明度，自覺接受群眾監督。五是全程管理監督到位。鄉鎮的國土管理員對農戶建設用地管理應堅持做到選地定點、批后劃線、中途檢查、竣工驗收“四到場”的全程管理，把“四到場”真正落到實處。對辦理遷建的農戶可以采取簽訂還耕合同的辦法，敦促其自覺還耕。同時，也將其作為不自覺還耕行為的處罰依據。

3.3 實施耕地生態管護制度，切實加強耕地的生態建設

首先對造成農田污染的工業及城市“三廢”要尤為警惕。水環境污染是農田污染最直接的原因,要嚴格限制污水排入。對布局不當、嚴重污染水域的企業,實行關停并轉遷[5]。其次要因地制宜地進行耕地資源可持續利用的合理布局，保護生態環境。正確處理生態保護、農業結構調整和耕地保護的關系。加強墾區現代化農業產業帶建設，逐步發展新型農業生產方式，發展生態農業，建立綠色食品生產基地。加強生態建設，做到土地利用和生態保護目標一致，協調生態地區的土地開發利用與生態環境保護。在保護和改善環境前提下，協調好土地利用與生態建設關系，進一步做好水土流失治理，積極營造生態防護林，鞏固已有的生態退耕成果。各行業的發展要注重環保，不能以犧牲生態環境為代價。加強農業綜合治理，實行生態退耕，確保耕地資源的可持續利用[6]。

參考文獻：

[1]宋戈，梁海鷗，等.黑龍江省墾區耕地利用綜合效益評價及驅動力分析[J].經濟地理，2010，(5).

[2]黑龍江省墾區統計年鑒(2000—2009)[Z].

[3]李志偉，許皞，崔邢濤.河北省耕地可持續利用對策[J].國土資源科技管理，2005,22(3).

[4]張廣翠.東北地區農業可持續發展的道路選擇[J].人口學刊，2005，(1).

[5]張萬春，尹輝，楊奇.南岳區耕地可持續利用研究[J].國土與自然資源究,2009,(1)：33～34.

[6]張彥博，張洪全.鐵嶺市耕地可持續利用對策研究[J].中國人口·資源與環境,2001，11(51).