依法履行海島監(jiān)督檢查權(quán)規(guī)范無居民海島開發(fā)利用秩序

謝弘陽

依法履行海島監(jiān)督檢查權(quán)規(guī)范無居民海島開發(fā)利用秩序

謝弘陽

2010年3月，《中華人民共和國海島保護(hù)法》（以下簡稱《海島保護(hù)法》）正式實施。這部法律對中國海監(jiān)隊伍具有特殊的意義，中國海監(jiān)機(jī)構(gòu)首次經(jīng)法律授權(quán)獲得海島監(jiān)督檢查權(quán)。《海島保護(hù)法》第四十一條規(guī)定：“海洋主管部門應(yīng)當(dāng)依法對無居民海島保護(hù)和合理利用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。海洋主管部門及其海監(jiān)機(jī)構(gòu)依法對海島周邊海域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。”2010年12月，國家海洋局出臺《中國海監(jiān)海島保護(hù)與利用執(zhí)法工作實施辦法》，要求中國海監(jiān)各級機(jī)構(gòu)依法全面履行“保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)范海島開發(fā)利用秩序，維護(hù)我國海洋權(quán)益”三項職責(zé)。

通過攝影攝像獲取海島信息

為此，2011年中國海監(jiān)總隊組織各級海監(jiān)機(jī)構(gòu)全面開展海島定期巡查和海島航空監(jiān)視監(jiān)測工作。各級海監(jiān)機(jī)構(gòu)每季度對各自轄區(qū)內(nèi)的海島進(jìn)行航空巡視、船舶巡查和登島檢查，重點對無居民海島的開發(fā)利用活動及其周邊海域生態(tài)保護(hù)情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，對領(lǐng)海基點等特殊島嶼實施特別保護(hù)，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，快速打開了我國海島執(zhí)法的工作局面。

依法履行海島監(jiān)督檢查權(quán)

行政管理體系、技術(shù)支撐體系和執(zhí)法體系被稱為海島管理“三駕馬車”，在這“三駕馬車”中，海島行政執(zhí)法的核心定位是保障海島使用權(quán)許可工作的實施，依法維護(hù)海島的開發(fā)利用秩序和保護(hù)海島周邊海域生態(tài)環(huán)境。依據(jù)我國《海島保護(hù)法》的授權(quán)，海洋主管部門負(fù)責(zé)對無居民海島保護(hù)和合理利用的使用權(quán)進(jìn)行許可和監(jiān)督檢查，因此，對無居民海島的開發(fā)利用活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，有效保護(hù)無居民海島周邊海域環(huán)境，以及維護(hù)因海島權(quán)屬而來的國家海洋權(quán)益是中國海監(jiān)開展海島執(zhí)法工作的重中之重。

為此，2011年9月，中國海監(jiān)總隊印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)無居民海島開發(fā)利用活動執(zhí)法檢查工作的通知》，明確依法維護(hù)無居民海島開發(fā)利用秩序，保障無居民海島開發(fā)利用活動順利實施，是中國海監(jiān)隊伍當(dāng)前乃至今后一段時期海島執(zhí)法工作的重點。《通知》將我國《海島保護(hù)法》、各級海島保護(hù)規(guī)劃、無居民海島開發(fā)利用具體方案、《無居民海島使用申請審批試行辦法》《無居民海島使用金征收使用管理法》《無居民海島使用權(quán)登記辦法》《無居民海島保護(hù)和利用指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進(jìn)〈海島保護(hù)法〉生效前已用島活動確權(quán)登記工作的意見》以及無居民海島施工和運營期間的相關(guān)管理規(guī)定納入了海島執(zhí)法檢查的依據(jù)，將海島使用權(quán)許可與海島監(jiān)督檢查的職能進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合。

《通知》明確了無居民海島執(zhí)法檢查的重點，要求以開發(fā)利用活動是否依法取得無居民海島使用權(quán)證書為核心開展執(zhí)法檢查。要重點檢查開發(fā)利用活動在功能定位上是否符合國家和省級海島保護(hù)規(guī)劃，開發(fā)利用活動是否符合經(jīng)批準(zhǔn)的無居民海島開發(fā)利用具體方案，污水、廢水、廢氣和固體廢棄物的處理是否符合具體方案和《無居民海島保護(hù)和利用指導(dǎo)意見》的要求。而對于未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行炸島炸礁、填海連島等嚴(yán)重破壞海島地形地貌和生態(tài)環(huán)境的行為，以及在無居民海島毗鄰海域?qū)嵤?dǎo)致海島屬性嚴(yán)重改變的填海造地活動，要通過海島執(zhí)法檢查及時發(fā)現(xiàn)并給以從嚴(yán)查處。

全面開展海島定期執(zhí)法巡查

為保障中國海監(jiān)全面履行海島監(jiān)督檢查權(quán)，國家海洋局印發(fā)了《中國海監(jiān)海島保護(hù)與利用執(zhí)法工作實施辦法》，提出中國海監(jiān)各級機(jī)構(gòu)開展海島保護(hù)與開發(fā)利用的執(zhí)法工作，應(yīng)采取衛(wèi)星遙感、航空巡視、船舶巡航和登島巡查相結(jié)合的手段進(jìn)行，要充分發(fā)揮海監(jiān)飛機(jī)的航空巡視優(yōu)勢，利用航空拍攝、攝像及遙感技術(shù)及時掌握海島保護(hù)和開發(fā)利用情況，引導(dǎo)海監(jiān)船舶和執(zhí)法人員開展海島巡航和登島巡查工作。

登島檢查

關(guān)于執(zhí)法檢查方式，國家海洋局要求中國海監(jiān)采取定期執(zhí)法巡查、不定期執(zhí)法檢查、專項執(zhí)法檢查和聯(lián)合執(zhí)法檢查，其中定期執(zhí)法巡查是提高執(zhí)法檢查力度的有效手段。《辦法》要求：中國海監(jiān)各級機(jī)構(gòu)都要建立定期執(zhí)法巡查制度，每季度對本轄區(qū)內(nèi)海島進(jìn)行一次執(zhí)法巡查，及時發(fā)現(xiàn)和制止各種破壞海島資源與生態(tài)的行為。定期執(zhí)法巡查工作要對本轄區(qū)內(nèi)所有海島進(jìn)行全面的執(zhí)法巡查，重點海島進(jìn)行登島巡查。航空執(zhí)法巡查要覆蓋我國管轄海島，對各海島進(jìn)行航空拍攝、攝像，每年不少于一次。要采用航空遙感技術(shù)，獲取有居民海島海岸線周邊和無居民海島的三維影像等本底信息。每次定期巡查工作都要對巡航路線、巡查海島及巡航中發(fā)現(xiàn)和處理的情況進(jìn)行詳細(xì)記錄，海監(jiān)總隊負(fù)責(zé)組織制定相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)。

為此，中國海監(jiān)總隊制定了《中國海監(jiān)海島定期巡查工作規(guī)則》，要求海監(jiān)隊伍每季度對所轄海島進(jìn)行全覆蓋的定期巡查，達(dá)到執(zhí)法檢查全面、統(tǒng)一、高效的目標(biāo)。《規(guī)則》明確了海島定期巡查的檢查內(nèi)容、方式、頻率、執(zhí)法信息采集與管理、保障措施與監(jiān)督機(jī)制等，為各級海監(jiān)機(jī)構(gòu)開展海島執(zhí)法檢查工作建立了工作模式。

領(lǐng)海基點調(diào)查

為進(jìn)一步強(qiáng)化各海區(qū)隊伍海島定期巡航工作，國家海洋局于2012年2月印發(fā)了《關(guān)于中國海監(jiān)各海區(qū)總隊開展海島保護(hù)定期巡航執(zhí)法檢查工作的意見》。這對海區(qū)隊伍的海島執(zhí)法工作提出了更高要求，要求各海區(qū)共落實6艘海島保護(hù)定期巡航執(zhí)法檢查工作指定海監(jiān)船舶，并配備海島執(zhí)法專用裝備，每月開展10天以上的海島定期巡航。其目的在于通過海區(qū)隊伍帶動沿海各級海監(jiān)機(jī)構(gòu)加大海島巡航的頻率，實現(xiàn)海島執(zhí)法常態(tài)化和專業(yè)化。

各海區(qū)總隊、各省（自治區(qū)、直轄市）總隊認(rèn)真落實各項海島執(zhí)法工作制度，制定所轄區(qū)域海島執(zhí)法檢查實施方案和巡查計劃，全面開展海島定期巡查工作。根據(jù)執(zhí)法統(tǒng)計，2011年中國海監(jiān)各級機(jī)構(gòu)全年共開展海島執(zhí)法檢查20826次，檢查海島10679個，發(fā)現(xiàn)違法行為67起，作出行政處罰決定8件，決定罰款額72.42萬元。通過執(zhí)法檢查，及時發(fā)現(xiàn)和制止了各類破壞海島生態(tài)環(huán)境的違法行為，有效保護(hù)了無居民海島和特殊用途海島免遭破壞。

海島定期巡查工作使海島執(zhí)法檢查力度快速提升，也使中國海監(jiān)的海洋行政執(zhí)法檢查的數(shù)量大幅度提高。2011年海島檢查項目占海洋行政執(zhí)法檢查項目的22%，數(shù)量在各項執(zhí)法檢查中躍居第二；海島檢查次數(shù)占海洋行政執(zhí)法檢查次數(shù)的14%，數(shù)量在各項執(zhí)法檢查中躍居第三。 隨著海島開發(fā)活動的快速升溫，海島執(zhí)法檢查的力度將繼續(xù)提升。

各級海監(jiān)機(jī)構(gòu)按“一島一檔”的要求，及時將航空巡視、船舶巡航和登島巡查的執(zhí)法信息資料建檔，并每季度向國家海洋信息中心匯交海島執(zhí)法巡查檔案。

海島執(zhí)法面臨的主要問題

在各項海洋執(zhí)法工作中，海島執(zhí)法的難度大、成本高，目前海監(jiān)機(jī)構(gòu)主要面臨幾大問題。

租用漁船開展執(zhí)法

登島途中

對法前已審批項目難以有效監(jiān)管。沿海各省海洋主管部門的無居民海島審批工作已開始，但對于在《海島保護(hù)法》頒布前土地、林業(yè)等部門已審批項目的管理工作，還需要管理部門間協(xié)調(diào)。有些海島開發(fā)利用行為在《海島保護(hù)法》頒布前已經(jīng)實施，部分得到批準(zhǔn)；而目前個別開發(fā)利用行為已嚴(yán)重破壞海島地形地貌，甚至造成海島消亡。制止該類用島行為迫在眉睫，但海監(jiān)機(jī)構(gòu)卻因其已獲其他部門審批，而不能實施有效的監(jiān)管和查處。2011年依據(jù)《海島保護(hù)法》作出行政處罰決定8件，決定罰款額72.42萬元，實現(xiàn)了海島行政處罰案件“零”的突破，但查處力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2012年4月，《全國海島保護(hù)規(guī)劃》公布實施。在《國務(wù)院關(guān)于全國海島保護(hù)規(guī)劃的批復(fù)》中，明確提出：“加強(qiáng)無居民海島使用權(quán)登記發(fā)證管理，對不符合海島保護(hù)規(guī)劃的已用海島項目要提出停工、拆除、遷址或關(guān)閉的時間要求，新建工程必須符合海島保護(hù)規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)范海島開發(fā)利用秩序。”根據(jù)國務(wù)院的要求，對不符合海島保護(hù)規(guī)劃的已用海島項目和無居民海島新建工程進(jìn)行全程監(jiān)管，是2012年海監(jiān)海島執(zhí)法工作的主要任務(wù)。符合海島保護(hù)規(guī)劃并獲得海島使用權(quán)，是所有無居民海島開發(fā)利用活動必須遵守的義務(wù)。

海島開發(fā)使用布局缺乏整體規(guī)劃。目前無居民海島開發(fā)活動存在規(guī)模小、布局分散、粗放使用的現(xiàn)象，在海島周邊海域亂填、亂占行為依然存在，不僅浪費寶貴的海島岸線資源，而且對海島周邊海洋生態(tài)環(huán)境造成損害。有些海島開發(fā)利用程度較高，但由于缺乏整體規(guī)劃，海島資源利用率很低。如，我國近岸島嶼基本上都處于不同程度的開發(fā)狀態(tài)中，但是海島開發(fā)基本以傳統(tǒng)漁業(yè)、農(nóng)（林）業(yè)為主，較為粗放；漁業(yè)開發(fā)中，存在挖島開塘行為，嚴(yán)重破壞了海島岸線和島體，甚至有些海島已存在滅失的危險；林業(yè)開發(fā)中，廣西區(qū)近三分之一的海島上種植速生桉，速生桉具有生長快、投資回報快的特點，但吸水和吸肥力極強(qiáng)，易造成海島其他物種退化甚至絕跡，嚴(yán)重危及海島生態(tài)多樣性。因此，引導(dǎo)無居民海島開發(fā)利用活動依據(jù)海島保護(hù)規(guī)劃實施，是海監(jiān)執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查中應(yīng)履行的主要職責(zé)之一。

海島執(zhí)法能力仍較為薄弱。一是缺少適宜海島執(zhí)法的船舶。海島執(zhí)法遠(yuǎn)離岸線，開展海島巡查必須使用執(zhí)法船舶。而目前海監(jiān)隊伍尚未配備適宜無居民海島登島的執(zhí)法船舶，現(xiàn)有執(zhí)法艇較小，抗風(fēng)浪能力差，難以在基巖海島停靠，目前基本租用漁船執(zhí)法。二是海島執(zhí)法經(jīng)費不足。各級海監(jiān)機(jī)構(gòu)每季度開展全覆蓋的海島執(zhí)法巡查，要動用大量執(zhí)法飛機(jī)、舶船、車輛和人員，執(zhí)法成本對于基層海監(jiān)隊伍來說難以為繼。三是缺少海島執(zhí)法安全防護(hù)裝備。目前，海監(jiān)隊伍還沒有給執(zhí)法人員配備登船、登島的落水防護(hù)裝備，缺少登島使用的野外作業(yè)服裝、鞋帽以及野外聯(lián)絡(luò)、觀測等設(shè)施，需將海島執(zhí)法裝備進(jìn)入海監(jiān)執(zhí)法裝備系列中，盡快配備給執(zhí)法人員。四是執(zhí)法基礎(chǔ)信息不足。海監(jiān)隊伍開展海島執(zhí)法工作，應(yīng)同審批部門共同使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的海島基礎(chǔ)地理信息。目前，各級海監(jiān)機(jī)構(gòu)使用的我國海島歷史數(shù)據(jù)仍缺乏全面性和準(zhǔn)確性。海監(jiān)隊伍急切盼望使用我國海島標(biāo)準(zhǔn)地名信息，從而保障每次實施海島執(zhí)法任務(wù)時，地理位置準(zhǔn)確、管理目標(biāo)明確。

2012年海島執(zhí)法重點工作

2012年海島保護(hù)執(zhí)法工作仍以規(guī)范無居民海島開發(fā)利用活動為核心，組織各級海監(jiān)機(jī)構(gòu)全面履行海島執(zhí)法檢查和監(jiān)管職責(zé)。工作目標(biāo)可概括為“完善一項制度、抓好兩個重點、推動三項工作”。

完善一項制度：完善中國海監(jiān)海島定期巡查制度，落實《關(guān)于中國海監(jiān)各海區(qū)總隊開展海島保護(hù)定期巡航執(zhí)法檢查工作的意見》；通過定期巡查強(qiáng)化海監(jiān)隊伍的海島監(jiān)督檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為。

抓好兩個重點：抓好“2012年中國海監(jiān)海島保護(hù)執(zhí)法示范工作”和“已審批海島開發(fā)利用項目全程監(jiān)管”兩項重點工作。一是組織示范單位率先垂范各項海島執(zhí)法工作制度，在執(zhí)法實踐中探索高效的海島執(zhí)法檢查方式，探索海島執(zhí)法信息管理模式，積累海島案件查辦經(jīng)驗，通過海島保護(hù)法律宣傳，有效預(yù)防海島違法行為的發(fā)生；二是配合無居民海島審批工作，探索無居民海島開發(fā)利用項目的全程監(jiān)管機(jī)制。

推動三項工作：推動“海島專用執(zhí)法裝備論證”“海島執(zhí)法信息規(guī)范化管理”“海島航空監(jiān)視監(jiān)測”三項工作。一是研究海島執(zhí)法裝備的具體組成及其性能，并制定海島專用執(zhí)法裝備配備標(biāo)準(zhǔn)；二是建立海島執(zhí)法檔案管理工作規(guī)范，并組織國家海洋信息中心建立海島執(zhí)法信息管理系統(tǒng)，將海島定期巡查獲取的航空監(jiān)視監(jiān)測、船舶巡航和登島檢查等執(zhí)法信息，與各級海洋主管部門實現(xiàn)信息共享；三是開展我國海島航空監(jiān)視監(jiān)測普查任務(wù)，為海島審批和執(zhí)法工作提供基礎(chǔ)信息。

在國家海洋局的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家海洋局海島管理司的指導(dǎo)下，中國海監(jiān)已打開了海島執(zhí)法工作局面。2012年將根據(jù)海島審批工作的需要，繼續(xù)深化海島執(zhí)法工作，全面維護(hù)海島開發(fā)秩序，切實保護(hù)好我國海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境。

亞龍灣特殊用島——東洲