供需結構失衡：基本公共服務均等化進程中的突出問題*

郭小聰，代凱

供需結構失衡：基本公共服務均等化進程中的突出問題*

郭小聰，代凱

實現基本公共服務均等化是構建社會主義和諧社會的重要內容。在地方政府推進基本公共服務均等化的進程中，加大財政投入在一定程度上改善了基本公共服務的非均等化狀況，然而政府供給與公眾需求的結構失衡問題卻日益突顯。以廣東省基本公共服務均等化推進工作的實踐情況為例，研究發現基本公共服務均等化的客觀評價結果與公眾的主觀評價結果存在明顯的差異。由于公共需求差異性的存在，在現有的政府供給導向型基本公共服務供給模式下，政府供給結構與公眾需求結構存在明顯的偏離。推進基本公共服務均等化，需要充分考慮公眾的需求偏好，改善基本公共服務的供給結構。

基本公共服務;需求差異;供給導向;結構失衡

一、問題的提出

實現基本公共服務均等化是構建社會主義和諧社會的重要內容，也是當前理論界與實務界關注的熱點問題之一。我國現行的財政分權體制導致了公共服務供給機制的缺失，并由此造成了基本公共服務供給總量的不足與供給數量的不均?！皬谋举|上看，我國基本公共服務非均等化以及導致的經濟社會問題，是公共財政職能缺位在經濟社會發展中的一種表現。”①呂煒、王偉同：《我國基本公共服務提供均等化問題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析》，《財政研究》2008年第5期，第10頁。2006年，中央提出將“逐步實現基本公共服務均等化”作為我國未來社會發展的重要政策目標，但由于主、客觀等各方面因素的制約，至今為止并沒有在全國范圍內形成一個統一的推進基本公共服務均等化的政策方案和規劃，只是各地開始了推進本區域內基本公共服務均等化的探索，其中尤以廣東省為代表。

2009年12月11日，廣東省人民政府發布了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009—2020年)》(以下簡稱《綱要》)，這是全國首個省份內基本公共服務均等化規劃綱要。從內容上看，《綱要》以完善公共財政制度與體制為方向，從公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業保障和醫療保障八個方面，明確制定了廣東省推進基本公共服務均等化的目標與實施路徑。兩年過去了，廣東省推進基本公共服務均等化的工作是否提升了均等化水平?其中又有哪些問題值得我們反思?廣東省的實踐為我們回答上述問題提供了很好的實證資料，也為其他省份乃至全國層面的推進與改進基本公共服務均等化工作提供了經驗與借鑒。

二、文獻評估與研究設計

(一)文獻評估

基本公共服務均等化是近年來理論界關注的熱點問題之一，并積累了相當多的文獻。從已有研究來看，學者們關注的焦點從早期對基本公共服務均等化的理論基礎研究、基本公共服務的內涵研究、基本公共服務均等化的內涵研究、基本公共服務均等化的評價標準以及基本公共服務均等化的價值與現實意義研究，轉向對基本公共服務非均等化的現狀、原因與對策研究。從研究的內容來看，盡管不同學者對某些問題存在一些分歧，但在許多層面取得了一定的共識。例如，關于基本公共服務的內涵，學者們通常認為其包含了教育、衛生、文化、就業、社保等方面①安體富、任強：《公共服務均等化：理論、問題與對策》，《財貿經濟》2007年第8期;項繼權：《基本公共服務均等化：政策目標與制度保障》，《華中師范大學學報》人文社會科學版2008年第1期。。關于基本公共服務均等化中“均等化”的含義，更多的學者認為基本公共服務均等化旨在推進“底線公平”，均等化并不是簡單的平均化，應客觀承認不同地區、城鄉、群體間存在的合理差異②陳昌盛、蔡躍洲：《中國政府公共服務：基本價值取向與綜合績效評估》，《財政研究》2007年第6期;呂煒、王偉同：《我國基本公共服務提供均等化問題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析》，《財政研究》2008年第5期。。在基本公共服務均等化的評價標準方面，學者們從單純的客觀指標評價③安體富、任強：《中國公共服務均等化水平指標體系的構建》，《財貿經濟》2008年第6期。趨向于從基本公共服務均等化的設施與條件的均等化測評、基本公共服務滿意度與公平度的主觀測評和基本公共服務財政能力與投入均衡性測評等綜合性的評價標準④項繼權、袁方成：《我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析》，《公共行政評論》2008年第3期。。在基本公共服務非均等化的現狀、原因與對策研究方面，學者們的研究在不同程度上都顯示出當前我國基本公共服務在地區、城鄉與群體之間存在的非均等化問題，并提出通過完善公共財政制度與體制、建立服務型政府等措施推進基本公共服務均等化⑤張立榮、冷向明：《基本公共服務均等化取向下的政府行為變革》，《政治學研究》2007年第4期;麻寶斌、季英偉：《中國基本公共服務均等化改革分析》，《社會科學戰線》2009年第12期;郭小聰、劉述良：《中國基本公共服務均等化：困境與出路》，《中山大學學報》社會科學版2010年第5期。。

基本公共服務均等化的已有研究成果提供了我們開展研究的基礎，并從側面指明了未來研究可能的方向。從研究的一般取向來看，已有研究經歷了一個從“規范研究”到“實證研究”轉變的過程，盡管在某種程度上并未遵循嚴格的社會科學研究方法?！耙幏堆芯俊睂用?，大量的研究聚焦在相關概念的內涵與外延的界定;“實證研究”層面，許多研究則僅從基本公共服務財政支出的有關數據上分析基本公共服務非均等的現狀。我們認為，上述“規范研究”只是從應然的層面提供了如何推進基本公共服務均等化的建議，“實證研究”則僅局限在財政支出數據的分析，二者都缺乏對政府推進基本公共服務均等化工作實踐層面的分析與深入，而政府實踐正是從最直接的層面反映了基本公共服務均等化過程中的問題，指出了今后改善的目標與方向。

(二)研究設計

本研究選取廣東省基本公共服務均等化推進工作為研究對象，主要基于以下考慮：一是廣東省在全國率先開啟了省級政府層面的推進基本公共服務均等化工作，其工作實踐為我們的研究提供了很好的實證資料;二是廣東省不同區域之間經濟發展不均衡，農村人口和外來務工人口與城鎮人口收入差距不斷加大，這些特征在很大程度上符合全國層面(東部、中部與西部)區域差異與城鄉差異的現狀，也符合其他省份的現狀特征?？傊詮V東省基本公共服務均等化推進工作實踐為例，比較具有代表性與典型性。

資料收集主要通過以下兩種方式：一是統計年鑒;二是政府相關文件，主要是廣東省基本公共服務均等化規劃綱要實施工作領導小組發布的《廣東省2010年基本公共服務均等化績效報告》《廣東省2010年基本公共服務均等化績效考評結果分析報告》與《廣東省基本公共服務均等化公眾滿意度調查報告》等文件。對數據的分析，我們主要以描述統計為主。

三、研究發現

(一)廣東省基本公共服務均等化現狀

廣東省是經濟強省，2010年全省地區生產總值達46，013.06億元，占全國GDP的11.56%，地方財政一般預算收入4，517.04億元，占全國財政一般預算收入的11.12%①資料來源：廣東省統計局、國家統計局廣東調查總隊：《廣東統計年鑒2011》，北京：中國統計出版社，2011年。。雄厚地區經濟實力與財政能力為基本公共服務均等化的推進提供了充足的財力保障，然而也存在區域經濟發展嚴重不平衡、城鄉居民收入不斷加大等限制性因素。

第一，區域經濟發展嚴重不平衡。廣東省按地理位置劃分為珠三角、東翼、西翼和山區四個區域，與珠三角發達的經濟相比，其他區域統稱為欠發達地區。如表1所示，2010年，珠三角地區生產總值占全省的78.96%，其他區域僅占21.04%，不同區域之間極差率達11.62，變異系數達1.44;地方財政一般預算收入珠三角占全省的85.93%，其他區域僅占14.07%，不同區域之間極差率達21.65，變異系數達1.63;人均生產總值珠三角是其他區域的3倍左右，不同區域之間極差率達3.54，變異系數達0.73②極差率與變異系數是表示數據之間離散程度的統計量。極差率是指一組數據的最大值與最小值之比，比值越接近于1，表明數據間的差距越小;反之，越大。變異系數是指一組數據的標準差與平均數之比，比值越小，表明數據間的差距越小;反之，越大。。各項經濟指標都呈現出廣東省區域經濟發展嚴重不平衡的特征。

表1 2010年廣東省不同區域經濟指標統計表

第二，城鄉居民收入差距不斷加大。在區域經濟發展不平衡的同時，廣東省城鄉之間的差距也在加大，體現在城鄉居民之間收入差距不斷擴大的趨勢。如圖1所示，2001年，廣東省農業居民人均消費水平為2，759元，非農業居民為9，312元，非農業居民人均消費水平約是農業居民的3.38倍;到2010年，廣東省農業居民人均消費水平為6，255元，非農業居民為23，159元，非農業居民人均消費水平擴大到約為農業居民的3.70倍，城鄉居民收入之間呈現不斷加大的趨勢。

圖1 廣東省農業與非農業居民人均消費水平：2001-2010

受主客觀因素的制約，廣東省基本公共服務在區域、城鄉與群體之間存在非均等的現狀。以社會保障為例，如表2所示，從基本養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等具體指標看，各項指標變異系數在1.20—1.70之間，差異十分顯著。差異最小的醫療保險，珠三角每萬人的參保人數是3，676.71人，東翼僅為351.72人，珠三角是東翼的16.35倍;差異最大的生育保險，珠三角每萬人的參保人數是1，761.33人，東翼僅為74.71人，珠三角是東翼的42.77倍。盡管表2僅是對不同區域社會保險參保人數這一個指標的統計，但也從一個側面反映了廣東省基本公共服務供給的非均等化現狀。

表2 2010年廣東省不同區域社會保險參保人數統計表單位：萬人

(二)廣東省推進基本公共服務均等化工作階段性成效

近年來，廣東省高度重視基本公共服務均等化工作，特別是在2009年《綱要》頒布后，廣東省大幅增加對基礎教育、基本醫療、公共衛生、基本社會保障、公共就業服務和基本住房保障等方面的投入。如圖2顯示，基礎教育支出從2007年的575.90億元增至2010年的921.48億元，增長了約0.60倍;社會保障和就業支出從2007年的283.48億元增至2010年的469.58億元，增長了約0.66倍;醫療衛生支出從2007年的140.77億元增至2010年的304.04億元，增長了約1.16倍。這些數據在一定程度上折射出廣東省基本公共服務財政支出的增長趨勢。

根據《廣東省2010年基本公共服務均等化績效報告》(以下簡稱《績效報告》)的數據統計，2010年廣東省基本公共服務支出合計1，163億元，比2009年增長206億元，增長率達21.65%，人均基本公共服務支出增長率為19.1%，財政基本公共服務支出占一般預算支出比率達到24.03%?！犊冃蟾妗氛J為，2010年廣東省基本公共服務均等化階段性目標基本實現，總體目標任務完成率為96.24%，其中：“財政支出目標任務完成率達98.27%，八類基本公共服務均等化水平明顯提高，目標任務完成率達到96.34%;全省基本公共服務均等化公眾滿意度總體評分76.2分，接近比較滿意水平(80分);全省21個地市的綜合績效等級有18個市為優或良，占85.7%，3個市為中或差，占14.3%?！雹賲⒁姟稄V東省2010年基本公共服務均等化績效報告》。

圖2 廣東省部分公共服務財政支出增長趨勢：2007—2010

(三)廣東省推進基本公共服務均等化進程中存在的現象與問題

通過增加對基本公共服務的財政投入，基本公共服務均等化水平在一定程度上得到了提升，然而，在廣東省推進基本公共服務均等化的進程中，也存在一些值得反思的現象與問題：

1.地區經濟發展水平與基本公共服務均等化的客觀評價結果并不一致

以人均GDP表示地區的經濟發展水平，均等化系數②“均等化系數”指地方政府對基本公共服務財政投入的任務完成率。參見《廣東省2010年基本公共服務均等化績效報告》。表示基本公共服務均等化的客觀評價結果。從圖3中可以看出，21個地市中，人均GDP排序與均等化系數排序之間存在較大差異，其中均等化系數低于人均GDP排序的地市有清遠、珠海、廣州等11地市;均等化系數高于人均GDP排名的地市有梅州、揭陽、汕頭等9個地市，其中以梅州尤為突出，人均GDP排序居末位，但均等化系數排序居第5位。

圖3 21個地市基本公共服務均等化系數與人均GDP排序折線圖

2.基本公共服務均等化的客觀評價結果與公眾主觀評價結果存在明顯差異

以公眾滿意度表示公眾對政府提供基本公共服務的主觀評價結果，如圖4所示，公眾滿意度與均等化系數排序之間存在明顯的差異性，二者反差最大的是深圳市(均等化系數排第3位，而公眾滿意度居末位)，其次為汕頭、中山2市;二者較為接近的有江門、惠州、東莞等市，而江門、肇慶、茂名等市的公眾滿意度高于均等化系數。由此可見，基本公共服務均等化的客觀評價結果與公眾主觀評價結果存在明顯差異。

圖4 21個地市基本公共服務均等化系數與公眾滿意度排序折線圖

3.不同類型基本公共服務的客觀評價結果與公眾主觀評價結果差異顯著

如圖5所示，在具體的8項基本公共服務領域中，均等化系數與公眾滿意度排序之間存在明顯差異，其中，僅有生活保障這一項指標在排序上比較接近，相差1個單位;而相差最懸殊的醫療保障指標中，均等化系數排首位，而公眾滿意度竟排末位;其他各項指標的也都存在至少3個單位及其以上的差異。由此可見，不同類型基本公共服務的客觀評價結果與公眾主觀評價結果也存在顯著差異。

圖5 8項基本公共服務均等化系數與公眾滿意度排序折線圖

四、結果討論

從廣東省推進基本公共服務均等化工作的實踐來看，加大對基本公共服務的財政投入在一定程度上提升了基本公共服務均等化的水平，然而地區經濟發展水平與基本公共服務均等化水平并非完全一致，并且基本公共服務均等化的客觀評價結果與公眾主觀評價結果存在明顯差異。如何解釋這些現象?

(一)供給能力并非決定基本公共服務均等化水平的惟一因素

基本公共服務的政府供給能力與地區經濟發展水平相關，一般而言，地區經濟發展水平越高，政府對基本公共服務的供給能力越強①陳振明、李德國：《基本公共服務的均等化與有效供給——基于福建省的思考》，《中國行政管理》2011年第1期。。基本公共服務均等化水平的高低不僅受政府供給能力的影響，同時合理的制度安排也是其重要影響因素②趙怡虹、李峰：《基本公共服務地區間均等化：基于政府主導的多元政策協調》，《經濟學家》2009年第5期。。更有學者認為，基本公共服務均等與否的根本原因不在于地方政府財政收入的狀況③王敬堯、宋哲：《地方政府財政投入與基本公共服務均等化》，《華中師范大學學報》人文社會科學版2008年第1期。以及財政轉移支付制度安排和財力均等化④岳軍：《公共服務均等化、財政分權與地方政府行為》，《財政研究》2009年第5期。，地方政府在推進基本公共服務均等化進程中的職能定位、行為選擇以及財政投入流向才是基本公共服務均等化的關鍵因素⑤王敬堯、宋哲：《地方政府財政投入與基本公共服務均等化》，《華中師范大學學報》人文社會科學版2008年第1期;岳軍：《公共服務均等化、財政分權與地方政府行為》，《財政研究》2009年第5期。。這里面的隱藏邏輯是：在中國財政分權模式下，基于經濟增長導向的政府競爭模式，地方政府策略性的選擇是否對基本公共服務進行財政投入以及對哪類基本公共服務進行財政投入。簡單來說，就是指盡管某些地區的政府擁有較強的基本公共服務供給能力，然而政府卻并不將財政投入到基本公共服務供給當中或投入很少的量;有些地區雖然經濟不發達，然而由于一些原因政府卻將大量的財政資金投入到基本公共服務供給之中，這也就解釋了為什么地區經濟發展水平與基本公共服務均等化水平并非完全一致的現象。

(二)供給導向型的基本公共服務供給模式造成了供需結構失衡

基本公共服務的供給模式分為兩種：供給導向型模式與需求導向型模式⑥呂煒、王偉同：《我國基本公共服務提供均等化問題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析》，《財政研究》2008年第5期。。前者指政府依據其財政能力的大小，量力而出地提供基本公共服務，基本公共服務的供給結構由政府安排;后者指政府依據公眾對基本公共服務的需求多少及結構偏好，調節其服務供給結構，為公眾提供均等化的公共服務。當前我國地方政府基本公共服務的供給模式基本上屬于供給導向型模式，這種“自上而下”的供給模式存在許多問題。從基本公共服務供給的決策機制來看，政府偏好和判斷對基本公共服務供給結構具有主導性作用，“在決策缺乏有效制約和監督的條件下，各級政府均等化決策將表現出高度的隨意性和主觀性，而且決策者往往根據政績和利益的需要決定基本公共服務的類型、數量和質量，熱衷于投資一些易出政績的短、平、快項目，而那些公眾需求高、難出政績的基本公共服務卻不能得到充分供給”⑦郭小聰、劉述良：《中國基本公共服務均等化：困境與出路》，《中山大學學報》社會科學版2010年第5期，第156頁。。在這種供給模式下，政府提供的基本公共服務供給結構僅是從政府的角度出發，忽視了對公眾需求偏好的考察，在很大程度上造成了基本公共服務供需結構的失衡，導致對公民而言政府提供的基本公共服務效用的降低，公眾對基本公共服務的滿意度不高，由此使基本公共服務均等化的客觀評價結果與公眾主觀評價結果存在明顯的差異。

(三)公共需求的差異性進一步加深了供需結構失衡的程度

公共需求的差異性也是影響政府推進基本公共服務均等化工作的重要因素?！霸诂F代社會，公共利益的類型多樣化、社會分層與地域差異共同決定著公共利益的差異性，使得公共利益的實現較以往任何時期都要復雜，也使得公共利益的局部偏向性成為構建公共產品制度不可忽視的一個方面?！雹俟÷?、劉述良：《面向公共利益差異性的公共產品供給制度設計》，《中山大學學報》社會科學版2008年第3期，第153頁。由于不同地區、不同群體對基本公共服務的需求偏好存在差異，必然決定了政府要在不同地區、不同群體中提供不同的基本公共服務數量與類型。然而，由于涉及人群的數量龐大，對公眾的需求偏好測量存在一定技術上的難度;此外，由于在基本公共服務供給決策中缺乏公眾參與，公眾對基本公共服務的需求結構很難在政府決策中予以考慮。從上面的論述中我們知道，在目前供給導向型的基本公共服務供給模式中，基本公共服務的供給結構是由政府單方面決定的，這種不考慮地區差異與群體差異的“一刀切”式供給模式，必然造成政府提供的基本公共服務不能滿足不同地區與群體公眾的需求偏好，導致政府供給結構與公眾需求結構的偏離程度進一步加深，這也就解釋了為什么不同類型基本公共服務的客觀評價結果與公眾主觀評價結果存在顯著差異的原因。

五、結論

廣東省推進基本公共服務均等化工作的實踐為我們研究現實中基本公共服務均等化過程中存在的問題與今后的改進方向提供了很好的實證材料與證據。從廣東省的實踐情況來看，加大財政投入在一定程度上改善了基本公共服務的非均等化狀況，然而基本公共服務均等化的客觀評價結果與公眾的主觀評價結果存在明顯的差異，政府供給與公眾需求的結構失衡問題卻日益突顯。由于公共需求差異性的存在，在缺乏對公眾偏好進行考察與公眾參與制度的情況下，由政府單方面決定的供給導向型的基本公共服務供給模式造成政府供給結構與公眾需求結構存在明顯的偏離，降低了基本公共服務效用與公眾的滿意度。

“公共產品的最優供給與公共產品的需求狀況直接相關，只有達到公共產品的供求均衡，才能使消費者效用達到最大化?！雹诹秩f龍：《中國農村公共服務供求的結構性失衡：表現及成因》，《管理世界》2007年第9期，第62頁。調整基本公共服務的供給結構，可以有效提高政府財政支出的使用效率，提升基本公共服務供給的效用。需要注意的是，如果說在“政治錦標賽”與財政分權體制下，地方政府追求GDP增長的政府行為難以完全改變，而一個地區經濟發展水平及其政府公共服務財政供給能力在一定時期內很難有很大增長，那么，在既定的財政能力下，調整基本公共服務的政府供給結構對于推進基本公共服務均等化工作來說，具有重大的意義。

改善基本公共服務均等化工作的一個重要舉措在于調整政府對基本公共服務供給的結構，使之符合公眾的需求偏好。如何使政府的供給結構與公眾的需求結構相匹配?回答這一問題，可以從基本公共服務供給的主體與客體兩個角度來回答。首先，政府必須清楚“公眾需要什么”;其次，在明確公眾的需求偏好后，政府必須“愿意或能夠提供這些基本公共服務”。因此，未來的研究方向可以從以下兩個方向著手：第一，發展一系列科學的方法，對公眾需求結構偏好進行嚴格的調查與測算;第二，設計相關的制度，確保政府提供公眾需求的基本公共服務。就第一個方向的研究思路來說，可以通過采用社會科學調查研究方法，通過系統和科學的問卷設計與抽樣方法，對不同區域、城鄉與群體中不同人口特征的人進行調查，獲取其對基本公共服務需求偏好。在這一過程中，要特別注意對流動人口需求的調查。第二個方向的研究思路涉及較多的制度性因素影響，尤其要注意到不同區域地方政府實際的財政能力差異以及政府財政支出行為的偏好，在承認地區差異的前提下，通過制度設計，調整與規制政府的基本公共服務供給結構，使之滿足公眾需求。

【責任編輯：楊海文;責任校對：楊海文，許玉蘭】

C913

A

1000-9639(2012)04-0140-08

2012—03—14

中山大學“985工程”三期建設項目

郭小聰(1957—)，男，廣東潮州人，管理學博士，中山大學中國公共管理研究中心專職研究員，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師(廣州510275);

代凱(1988—)，男，山東兗州人，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生(廣州510275)。