李佐軍：在艱難中更要把節能減排工作做得好一點

“明年(2013年)、后年（2014年）中國經濟的發展將和今年一樣仍然比較困難，在這種較困難的情況下，既有有利于節能減排的正能量，也有不利于節能減排的負能量。可以說‘十二五’期間能否完成既定的節能減排目標，就取決于正能量和負能量兩種力量博弈的結果。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍在接受《節能與環保》雜志獨家專訪時如是說。“在這個階段可以做得好一點，應該做得好一點，否則，以后的壓力會更大。”李佐軍強調說。

毋庸諱言，完成節能減排的環境不可謂不嚴峻，不可謂不復雜。在經濟下行、成本高企的大環境下，如何切實推進節能減排工作成為中央及地方各級政府、企業必須面對的挑戰。具體的挑戰如下。產業轉型與升級成為推進節能減排的重要戰役，因為中國產業鏈處于國際分工的低端，加之能源利用效率低下，導致嚴重的資源浪費和環境污染，但轉型與升級在目前的情況下更顯艱難；曾經被視為我國最有競爭力的光伏產業遇到前所未有的困難；以科學利用資源、提高資源利用率、促進資源產業健康發展的資源稅改革也依然缺乏內在的動力。與上述問題并存且歷史更為“悠久”的計劃經濟體制的阻力還遠未解除。李佐軍坦言，源自計劃經濟時代的粗放型發展模式會使轉型之路遭遇“路徑依賴”的難題，這個難題會帶來“鎖定效應”，增加推進節能減排的阻力；地方政府在“保增長”的壓力下，難免將節能環保工作放在次要位置；企業逐利的本性，在缺乏有效監管的情況下，更有可能無視社會責任而唯利是圖。節能減排的推進面臨嚴峻的形勢，節能減排只能在艱難中前行。

如何看待、理解并應對挑戰，破解各種難題，推進節能減排？李佐軍副所長為本刊一一作答。

李佐軍：

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長，經濟學博士，博士生導師，研究員，著名經濟學家。人本發展理論創立者，華中科技大學、湖南大學等校兼職教授，同時兼任多個學術團體職務，被多個地方政府聘為顧問或首席經濟學家。主要研究領域為資源與環境（綠色經濟、循環經濟、低碳經濟、節能減排、氣候變化、經濟轉型）、人本發展理論、宏觀經濟和中國走勢、新型工業化和重化工業、產業發展和壟斷行業改革、區域創新和區域競爭力、“三農”問題、企業戰略和企業創新、投資機會分析等。

通過產業轉型與升級切斷浪費 污染源頭

我國產業在國際分工協作中多處于產業鏈低端，這造成了源頭的資源浪費、環境污染。從國家層面的宏觀管理來說，要改變這種狀況，政府就要加快轉變職能，因為“這是加快我國產業轉型與升級的軸心和關鍵”；對于企業而言，“不要過分依賴政府的支持。自身要努力創新，提高核心競爭力”。

我國產業處于低端具有一定的必然性

記者：我國產業在國際協作中多處于產業鏈低端。因為這個“低端”，使我國承受資源浪費、環境污染等不利于可持續發展的重大挑戰。應如何看待這種低端產業現狀？

李佐軍：在國際分工中，搞加工、組裝消耗資源較多，碳排放也較多。而我國正處于“微笑曲線”中間的加工制造環節。我國產業處于微笑曲線的“不利”環節，具有一定的必然性。這個必然性由兩個因素構成。一是我國正處在工業化中后期的重化工階段，發展的壓力比較大；另一個因素就是我國在核心技術方面尚未取得大面積的實質性突破，只能處在產業鏈的加工制造這樣的低端環節。這種現實的存在，加大了對資源、環境的壓力，我們必須認真面對。解決的辦法就是加快產業轉型與升級。

記者：應如何看待我國產業轉型與升級的現狀？

李佐軍：中央政府著手推動國內產業轉型與升級，已經有一段時間了，客觀說，已取得了一些進展，但總體上看，推進的過程并不順利。之所以不太順利主要是受兩個因素制約。首先，完成產業轉型與升級，需要中央政府、地方政府和企業合理分工，密切協作，共同發力。對于中央政府而言，主要是制定法規政策，在法律、政策層面推動產業轉型與升級，為之創造良好的發展環境；對于地方政府而言，主要的工作是努力貫徹中央政府制定的法規、政策，努力淘汰低端產業，大力發展高端產業；在企業層面主要是推進產品創新與升級。只有宏觀、中觀和微觀三個層面共同發力、協調動作，方能取得較為顯著的成效。而實際上，要實現這三個層面積極而有效的協調動作并不是一件容易的事。其次是轉型與升級需要一個過程，而且是個復雜的過程。要完成這樣一個復雜的過程，本身需要時間，有時還需要較長的時間。由于上述兩個原因的存在，導致我國的產業轉型與升級推進得不太順利。

政府職能轉變是軸心

記者：政府應該采取怎樣的措施推動產業轉型與升級？

李佐軍：關鍵是政府要加快轉變職能，這是整個問題的軸心和關鍵。現有的政府職能還是側重于適合于傳統的經濟發展模式。既然要改變經濟發展模式就得首先改變固有的政府職能，使之與新型的、可持續的、重質量的發展模式相適應。如果再用固有的政府職能對社會進行管理，那肯定會力不從心。除此之外，政府要建立與重質量的可持續發展相適應的考核體系。

記者：應該建立怎樣的考核體系？

李佐軍：將原來的考核體系中的結構、權重進行重構，增加節能環保與民生方面的權重。在考核體系中，要建立上對下、下對上，左對右、右對左的全方位的考核機制。

記者：如何看待中央政府對各級地方政府節能減排完成情況一票否決權的現有考核制度？

李佐軍：一票否決制度的好處在于，直觀、效果明顯、力度大、操作簡單，現階段比較實用。在沒有更好辦法的情況下可以采用。但這種方法，行政強制性過強，而科學性明顯不足，可以說是有利有弊，應該研究、采用科學性更強的考核辦法。

企業要自強

記者：中國的光伏產業曾經是令人驕傲的產業。如今，美歐都對之舉起制裁的大棒——高度依賴國外市場的中國光伏產業一派蕭條。應如何看待國外市場對中國產業的棒殺？應該如何應對？

李佐軍：美國對中國產業的制裁離不開一個大背景。中國的經濟總量已經是世界第二，這對美國來說，是對他老大地位的沖擊，他心里不舒服，極力進行打壓。現在，美國戰略東移更是這種打壓的具體體現。在歐美經濟復蘇乏力，而中國總體依然向好的情況下，針對中國的貿易保護主義重新抬頭，通過所謂反傾銷手段對中國有一定競爭優勢的產業進行打壓是情理之中的事。在這種背景下，相關產業應該做好充足的心理準備，一旦對方發難，首先要根據國際貿易的相關規則進行維權；其次，企業自身必須進一步進行技術創新、管理創新，降低成本，提高產業綜合競爭力，以獲得更多市場。

記者：您覺得應該如何啟動龐大的國內市場？

李佐軍：國內市場確實很大。本來，經濟發展不平衡是我國經濟發展的短板，但對于我國的光伏產業而言也許是好事：發展不平衡形成梯級市場，低端產品和高端產品都有需求，這可實現國內光伏產業的滾動發展。要啟動國內市場，除國家對產業的適當扶持外，企業應該生產讓消費者認可的產品。傳統能源產品被認可，是因為消費者已經用慣了，而且便宜、安全、方便。光伏產品要讓消費者認可，就要做到性價比更高，比使用傳統能源更方便、更安全。

資源稅改革仍需深化

資源稅改革對于促進資源的合理利用和效率的提高意義重大。2011年11月1日，新修訂執行的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定對石油、天然氣在全國范圍內執行以價定率計征，而對焦煤、稀土采用原方法但提高稅率。至此，整整一年過去了。資源稅改革依然艱難前行。

深化改革需要打破壟斷

記者：如何看待目前的電價、油（氣）價的改革措施？

李佐軍：電價、油氣價改革喊了好多年了，但一直沒有改到位。其實這些改革并不是很難的事。之所以喊了好多年，一直改不到位，最根本的原因是機制體制造成的行業壟斷。像由國家電網等央企、國企掌控絕大部分發電、配電、輸電業務的電力行業，不能形成有效競爭；油氣也是一樣，表面看是“三桶油”，但并沒有、也無法形成有效競爭。壟斷成為阻礙資源稅價格改革的最大困難。只有深化改革才能進一步推動資源稅改革。

以資源、能源低價作為民眾福利代價太大

記者：對于資源稅價格改革之所以推進艱難，有一個很有影響的說法，“電價、油氣價關系到每個社會成員，是一個重大民生問題，因而改革不可能輕松、不可能一步到位”。對此，您怎么看？

李佐軍：有這樣一種說法。的確，電價、油氣價關系國計民生，涉及到每個社會成員。一直以來，我國實行低廉的電價、油氣價，讓民眾以較小的代價獲得使用的便利和實惠，實際上，國家是把低價作為一種福利讓渡給民眾。但以資源、能源尤其是不可再生的一次性資源、能源以低價的形式讓渡給民眾作為福利，代價太大。資源、能源的稀缺性、不可再生性（如今國內乃至整個世界消耗的主要是一次性能源、資源，新能源、可再生能源依然只起到補充作用）決定了它應該價高——物以稀為貴，現在正好相反，物稀而價廉，這也違背了價值規律，因而不可能長久下去。另一方面，國家經濟的發展須臾也離不開資源、能源的支撐，在工業化城鎮化正處在快速推進階段的現在乃至今后一個歷史階段，我國對能源、資源的需求會呈剛性增加的趨勢，因此對本來就有限的資源、能源低價出售實際上是在加劇能源緊張程度。總之，以稀缺的資源、能源作為政府給民眾的福利代價太大。

記者：您認為應該怎樣做才能既有利于合理使用能源、資源，又保證民眾福利？

李佐軍：政府提供民眾的福利應該主要放在教育、醫療、養老等方面。政府應該把民眾從資源、能源價格方面獲得的福利降下來，用這部分錢補貼給社會低收入階層，以保證民生。

價格只是影響民眾節能環保行動的因素之一

記者：有人認為，電價、油氣價格的提高有利于喚醒民眾節能環保的意識，推動其行為的節能環保。您對此如何看？

李佐軍：民眾節能環保意識的提高和行動的主動性增強，源于使用產品、享受服務的收益與成本的權衡。收益是能得到什么好處，包括使用是否便利、安全。成本是使用產品、享受服務的代價。消費者（民眾）就是在這幾個因素之中尋求平衡。顯而易見，價格是其中的一個重要因素，但不是全部。

煤炭的從價計征時機正在成熟

記者：一年前的資源稅從價計征改革，煤炭等最終沒能登上從價計征的班車。而在此之前，對那次改革輿論抱有極大的希冀。當時，有政府官員說，等時機成熟再推行煤炭等資源稅的從價計征。現在，煤炭行業下行趨勢仍有延續的動力存在。有人慨嘆，煤炭行業的黃金十年已經過去。目前的情況是否有利于煤炭資源稅從價計征改革的推進？

李佐軍：首先看一看煤炭近些年的整體情況。在我國經濟快速增長的時期，煤炭行業迎來了快速增長期。但隨著經濟增速的整體下行，對煤炭的需求總量呈下降勢頭。由于中國經濟總體上正由快速增長期向中速增長期過渡，所以需求增量的減少成為必然。而在高速增長期形成的產能仍然存在，這就造成了產能相對過剩。在這樣的情況下，煤價必跌。一些實力弱小的企業已經扛不住了。近期，我曾到陜西榆林等地區調研，發現已經有一定數量的煤礦停產了。在煤價將長期低價的背景下，我個人認為，對煤炭資源稅從價計征的改革時機已經走向成熟。

記者：為什么在長期低價的趨勢下，煤炭資源稅從價計征的改革時機反而日漸成熟了？

李佐軍：煤炭稅費改革之所以困難，其中一個重要原因在于行業與國家利益的博弈。在價格高企階段，從量計征使企業少繳稅賦，而如果采用從價計征，企業則多交稅賦。因而，在價格高企時，煤炭行業會對從價計征進行抵觸。如今，政府欲采取措施使行業走上平穩、可持續發展之路——此時推動煤炭稅賦改革，可以使企業減輕稅負，這樣來自行業的阻力變小了，使從價計征的執行成為可能。

“高碳”向“低碳”轉變需過“路徑依賴”關

“‘十二五’規劃中，明確提出要轉變經濟發展模式，建立資源節約、環境友好的兩型社會，為了實現這個目標，我們正努力從傳統的高碳經濟增長模式向綠色低碳經濟發展模式轉變，要實現這個轉變，就必須克服傳統發展模式的慣性沖擊力——‘路徑依賴’造成的阻力。”

“路徑依賴”包含的內容

記者：您說轉變經濟發展模式會受到“路徑依賴”的阻力。請問“路徑依賴”包含哪些內容？

李佐軍：大致包括三方面內容。一是階段性改革經驗，是指在一國內特定階段產生的、主要適用于當時特定條件或國情的改革經驗。這種改革經驗往往適用于此時此地，但不一定適應于彼時彼地。但它可能由于暫時的成功而具有一定的迷惑性，使一些人誤以為可以“放之四海而皆準”。如 “漸進改革”、“增量改革”、“邊際改革”、“體制外改革”、“雙軌制改革”、“局部特許改革”、“經濟優先改革”等改革經驗，則屬于“階段性改革經驗”。

記者：“階段性改革經驗”如何形成路徑依賴？

李佐軍：“階段性改革經驗”除了由于一時的成功而具有很大的迷惑性外，還會產生“過渡性體制”或“扭曲性體制”等伴生物，產生寄生于這些體制的新既得利益集團。所有這些東西之間會形成相互依存關系。為了維護既得利益，這些既得利益集團會竭力阻礙“過渡性體制”或“扭曲性體制”向現代法治市場經濟體制轉型升級。這樣，“階段性改革經驗”會鎖定在“路徑依賴”之中。

記者：其他兩方面的內容是什么？

李佐軍：第二個方面是傳統經濟發展模式本身的慣性。中國高出口、高投資的經濟發展模式，很容易被鎖定在高能耗、高污染、高排放的路徑上。由于經濟規模巨大，基于化石燃料的技術和制度基礎就具有更大的慣性。第三個方面是中國政府職能“越位”、“缺位”問題嚴重，體制變革難度很大，形成了體制的“路徑依賴”。

記者：政府職能的“越位”、“缺位”問題常被提及。它的存在產生了哪些危害？

李佐軍：政府“越位”表現為政府權力過于強大，干預和替代市場。越位越多，權力就越變異，越容易轉換為資本。政府“缺位”主要表現為公共服務不夠，行業協會等非政府組織發育緩慢，知識產權保護乏力等。政府一旦被鎖定在“越位”、“缺位”的軌道上，高投入、高消耗、高排放、低消費、低效率的經濟發展方式就難以轉變，低碳發展的障礙也就更大。

闖過“路徑依賴”關要有大智慧、大勇氣

記者：如何闖過路徑依賴關？

李佐軍：要闖過這個關口，政府必須拿出大智慧、大勇氣。

記者：為什么這樣說？

李佐軍：三個路徑依賴中都直接或間接與政府或既得利益集團相關。之所以形成路徑依賴，就是因為在發展和改革中形成并隱藏了政府與相關利益集團的巨大利益，轉變發展模式和深化改革會觸及這些利益。轉變發展模式和深化改革是由政府主導，這相當于割自己的肉，甚至要了某些利益集團的命。因此，轉方式、深化改革阻力很大。要突破這個阻力政府就要有壯士斷腕、揮淚斬馬謖的勇氣，當然還得有引領中國經濟走可持續發展的大智慧。

記者：具體講，政府應該怎樣做？

李佐軍：政府應該加快職能轉變，變“缺位”、“越位”為回歸本位。政府應該為社會、經濟發展提供環境和條件而不是政府企業化，與民爭利。國家對稀土資源的保護形同虛設，形成地下完整產業鏈條的事也說明，國家之所以管不住，是因為暗藏的利益獲得者在暗中操作和支撐、政府監管不力所致，這其中難以排除地方政府為了稅收而暗中支持的現象。

經濟下行增加了執行節能環保國策的變數

中國經濟下行壓力很大。李佐軍認為，中國經濟正從高速增長向中速增長轉變，在經過一段時間的中速增長后，將進入穩定的中低速增長階段。也就是說經濟下行將是一個長期的過程。經濟下行對節能環保國策的執行增加了復雜的變數，企業和政府面臨艱難的抉擇與挑戰。

客觀看待企業為利而卸責

記者：不久前，中石化在廣東的三家企業由于環保問題備受輿論譴責。有報道稱，企業以如果停產整頓將無法保證油品供應、影響當地就業等民生問題要挾地方政府。對此，法學界一位知名人士說，“央企、國企從環保投入上來說總量還是比較多的，但是，一旦遇到問題，央企又有很強的抗擊力。幾乎在所有公共利益執法領域，國企都是一個最大的違法者”。您對上述觀點有何看法？央企國企為何敢以身試法？

李佐軍：“幾乎在所有公共利益執法領域，國企都是一個最大的違法者”的說法國企不一定同意。在環保的問題上，不分企業性質、所有制，不論國企還是民營，都有相關違反環境保護、非法排放污染物的問題。對他們應該一分為二、辯證看待。

記者：這樣做的理由何在？

李佐軍：央企、國企之所以有時表現“很搶眼”、“很扎眼”，是因為國企本身的特點決定的。首先，它有行政級別——很多是部級企業，地方政府的行政級別很多都沒有它高，故地方政府在環保管理上有困難。其二，違法成本較低。假如國企污染造成的經濟損失為100的污染，最后它對經濟損失進行的補償可能只是5。第三，央企、國企規模大，分支機構多，它可以采取轉移的策略，將污染排放轉移到管理寬松的地方，因而對它的監管不太容易。基于以上原因，相比民企，央企、國企在機制上容易對環境造成較為嚴重的破壞。但是，另一方面，央企、國企技術領先，實力雄厚，考慮各種壓力和長久發展，它也會自覺增強環保意識、履行社會責任。相對于央企、國企，民企規模較小，沒有行政級別，易于監管，但他對于監管容易敷衍搪塞，甚至采取比央企國企更靈活的方法，打一槍換個地方，讓你抓不到。

要努力增強地方政府的動力

記者：在經濟下行、生產生活成本高企、土地財政日漸式微的現實下，央企、國企對所在地的經濟影響越發明顯。這就造成了地方政府沒有足夠的動力去對違規排污現象進行監管。造成動力不足的本質原因何在？

李佐軍：在經濟下行、保增長的雙重壓力下，在原有的地方財政收入來源枯萎的現實下，發展是硬道理的說法被理解成發展第一、節能環保第二。節能環保在優先序列上被排在了“發展”之后。這種理解是把節能環保與發展對立起來，而實際上，搞節能環保是為了實現科學的、可持續的發展。問題在于，節能環保是要投入的，在經濟處于上升階段、地方財源充盈的情況下，地方政府也愿意貫徹節能減排的國策，但形勢一旦反轉，他們就會很容易失去節能減排的動力。這是今后一段時間節能減排要面臨的一個難題。

記者：那是否可以理解為今后的節能減排將走下坡路？

李佐軍：不能這么說。經濟下行給節能減排國策的貫徹執行增添了復雜變數的同時，也有利好的一面。例如，因為能源需求增速的減緩，客觀上減輕了減排的壓力。另外，產業轉型與升級、轉變經濟增長方式已經逐漸形成共識，這是推進節能減排的一個很大的動力。困難是有的，甚至很復雜、很大，但是，我們沒有選擇，只能在這樣的困難下，積極推進節能減排，做得更好一點，否則，“十二五”后的壓力會更大。