中國與匈牙利土地利用中生態環境保護制度的比較

楊飛龍

（福建師范大學經濟學院，福建 福州 350108）

匈牙利歷經1992～1996年的土地私有化改革，土地所有權制度發生了根本改變，與中國土地實行的社會主義公有制截然不同。但是中匈兩國存在相同的土地利用現狀，即土地細碎和規模不經濟。兩國政府在經濟發展過程中都認識到可持續發展的重要性，在土地利用中都非常重視對生態環境的保護，各自設計了土地利用中生態環境保護制度。總結比較中匈兩國土地管理體制尤其是土地利用中生態環境保護制度的異同，可以認識科學發展觀對中國相關制度安排的影響，同時能了解加入歐盟對匈牙利有關制度設計的促進，這對于中國土地利用中生態環境保護制度的完善具有一定的啟示作用。

1 土地管理體制比較

1.1 相同的土地管理方式

土地具有位置固定和用途多宜等特征，且許多自然資源依附于土地而存在，這就決定了土地的利用活動與各種自然資源的利用實踐必然要聯系在一起。中匈兩國都采用綜合管理方式進行土地管理，即以一個部門為主，多個部門互相配合協調，對包括土地在內的森林、礦產、海洋等資源進行統一管理慢。兩國所采用的管理方式都符合土地管理體制的總體發展方向，充分體現了土地與其他自然資源之間的密切聯系。

1.2 不同的土地管理機構

中國負責土地管理的部門是國土資源部，其主要職能是：土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用。另外，農業部負責指導農用地、漁業水域、草原、宜農灘涂、宜農濕地、農村可再生能源的開發利用以及農業生物物種資源的保護和管理。環境保護部重點關注生態保護和農村土壤污染防治。

匈牙利土地管理過程中以農業和農村發展部為主，環境和水資源部為輔，實現綜合管理下的分類管理。隸屬農業和農村發展部的土地管理和地球信息部是匈牙利最高的土地直接管理部門，其主要任務是：土地綜合管理、立法、戰略規劃、土地項目管理和審計［1］。環境和水資源部則在土地利用中對自然環境和生物多樣性進行保護，減少水源污染，改善水質，保護國家公園和景觀，發展環保技術和生態旅游。

1.3 不同的土地管理理念

隨著社會經濟的發展和人們對土地功能認識的逐漸深刻，進行綜合管理的土地管理部門在不斷發生變化。其變化方向（圖1）為：農業部門——專門的土地管理機構（如財政、司法部門）——資源與環境部門，這代表了三種管理土地的理念，體現了三個經濟發展層次［2］。

自然經濟時代，土地主要用于農業用途，作為農業生產的基本資料，一般由農業部門對其進行管理。隨著工業化和城市化進程的加快，人們認識到土地功能的多樣性，并且不同的利用類型所產生的效益有天壤之別，土地既是基本的農業生產資料，更是重要的資產，因此開始將土地管理歸并在財政、司法等部門下側重進行資產管理。隨著經濟進一步發展，人們逐漸意識到承載人類生存與發展的土地也是自然環境的一部分，開始關注自身行為與自然、環境的協調，追求可持續發展。反映在土地管理上，傾向于把土地與其他自然資源和環境資源結合起來進行綜合管理，強調對土地生態環境功能的維護。

圖1 土地管理機構的變遷

進行綜合管理的土地管理部門的區別，體現出中匈兩國對土地功能的認識不同，二者土地管理理念的不同。由于貫徹實施科學發展觀，中國在土地管理理念的發展和土地管理部門的變化方面是處于比較領先地位的。

2 土地生態管理法律、法規比較

2.1 憲法框架比較

中國和匈牙利兩國憲法分別確立了國家土地管理法的基本框架和主要內容，構成建立健全各自土地生態管理法律、法規的基礎和依據。兩國憲法都強調要合理開發利用土地資源，必須采取措施保護生態環境。中國憲法中明確提出：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，國家要“保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”“保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。匈牙利1989年新憲法也提出，享有一個健康的環境是人類不容挑戰的基本權利，為確保“人人有權享有最大限度的身體和精神健康”，就要保護城市和自然環境。

2.2 土地法比較

中匈兩國政府都將農田資源保護作為土地生態管理的重要內容。中國2004年新修訂的土地管理法和匈牙利1994年制定的耕地法都專門提出耕地的合理利用與保護。二者的共同點有：（1）按照土地利用要因地制宜，地盡其用的原則，要求根據耕地不同屬性，進行合理利用；（2）強調土壤養護是國家、土地使用者、投資者和經營者的共同責任，要保持土壤的質量和肥力，防止物理性、化學性和生物性的破壞；（3）任何單位和個人不得閑置、荒蕪耕地。

此外，中國土地管理法對破壞生態環境開墾利用的土地，提出要有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。而匈牙利耕地法則規定，改變自然保護區土地的耕作計劃需要得到土地管理部門的同意，否則土地使用者要恢復原來的土地利用類型并受到處罰；強調在土地利用過程中要注意保護文化和歷史遺產遺跡。

2.3 環境保護基本法比較

1989年中國通過環境保護法。1995年匈牙利通過環境保護一般規則法案，取代了1976年的環境保護法，成為匈牙利環境保護的主要規章制度。兩國的環境保護基本法都對環境的內涵進行了說明，認為環境是影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，土地、水、空氣、自然和人為環境皆是環境保護的組成部分。對環境有顯著影響的活動在開始之前必須對環境影響進行評估，通過后方可開展。中匈兩國環境保護法的出臺與修訂，表明國家環境法制發展進入一個新的階段，與隨后發生的一系列重要制度創新相互配合，保證政府能夠在土地資源利用中更加深入、全面地保護生態環境。

針對土地利用，中國環境保護法進一步提出，應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發生和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。城鄉建設應當結合當地自然環境的特點，保護植被、水域和自然景觀，加強城市園林、綠地和風景名勝區的建設。

2.4 法律體系比較

為加入歐盟，匈牙利制定“法律統一計劃”，計劃執行過程中，全力向歐盟法律靠攏，如在自然資源和生物多樣性保護、水資源管理、土壤養護等領域加快了環境立法。而歐盟成員國中發達國家土地利用中保護生態環境的有益做法也為匈牙利做出了很好的示范，顯著推動了匈牙利土地生態管理法律法規體系建立和完善。其中，1993年、1994年分別修訂了礦業法、森林管理和狩獵法。1995年頒布水資源管理法。同年，匈牙利政府還制定了關于違反土地保護、污水處理、自然保護等方面法規行為的懲罰措施。1996年的自然保護法則規定了包括國家公園、風景保護區、自然保護區在內的保護區。

到目前為止，中國的環境與資源保護法律體系雖然已經基本形成。針對土地合理利用和生態環境保護，《草原法》（1985年）、《野生動物保護法》（1988年）、《水土保持法》（1991年）、《礦產資源法》（1996年修改）、《森林法》（1998年修改）、《水污染防治法》（1996年和2008年分別修改）、《環境影響評價法》（2002年）等法律法規先后出臺。但總體而言還較為籠統，生態保護相關法律、法規還不完善，一些具體領域還缺乏專門的法律法規。因此《全國生態保護“十一五”規劃》就明確提出，要進一步加強立法工作，把土地利用中的生態環境保護全面納入法制化軌道，盡快制定《自然保護區法》、《土壤污染防治法》、《轉基因生物安全法》、《生態保護法》等法律，制定《生物遺傳資源管理條例》、《物種資源保護條例》、《畜禽養殖業污染防治條例》、《農村環境保護條例》等有關法規。

3 促進生態環境保護的土地利用規劃比較

3.1 科學發展觀指導下的中國土地利用規劃

中國2004年新修訂的《土地管理法》中規定，土地利用總體規劃按照以下原則編制：（1）嚴格保護基本農田，控制非農建設占用農用地；（2）提高土地利用率；（3）統籌安排各類、各區域用地；（4）保護和改善生態環境，保障土地可持續利用；（5）占用耕地與開發復墾耕地相平衡的原則。《1997－2010年全國土地利用總體規劃綱要》中進一步明確土地利用的基本方針，就是要堅持土地開發、利用、整治、保護相結合，防止過度開發和掠奪式利用，加強土地退化的防治，保護和改善土地生態環境，實現土地資源的永續利用，促進社會、經濟、資源、環境協調發展。在科學發展觀指導下，中國以新《土地管理法》為依據，在《1997－2010年全國土地利用總體規劃綱要》基礎上制定了《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》，以引導全社會保護和合理利用土地資源。其中，協調土地利用與生態建設是其主要任務之一；提出要充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，保護基礎性生態用地；積極推進以土地整理復墾為重點的國土綜合整治，統籌土地利用與生態環境建設；制定不同區域環境保護的用地政策，因地制宜改善土地生態環境。

3.2 匈牙利生態環境優先的土地利用制度、計劃

20世紀90年代之后，匈牙利根據加入歐盟的準入條件，大力調整本國政策，制定了一系列相關的制度與計劃，在土地利用中更加注重對生態環境的保護。

1997年匈牙利開展了土地利用區劃制度研究。以“土地利用金字塔”理論為基礎，結合不同區域的具體情況，明確各地土地利用與自然保護的基本形式（圖2）。通過以生態為基礎的客觀分析，評價不同區域的農業生產適應性與環境敏感性。在此基礎上劃定環境敏感地區，通過保持傳統土地利用，農業和農民的做法來維護自然價值和生物多樣性，使剩余的特色文化景觀和孤立的、接近自然的棲息地可以得到保護［3］。

圖2 土地利用金字塔（ERZ，1978）

匈牙利1999年提出國家農業環境計劃。該計劃把提升農業制度作為首要任務，通過審慎使用自然資源，在生產健康食品、為農村提供就業機會的同時，來保存自然價值、生物多樣性，管理鄉村事宜。計劃制定了以下目標：（1）大范圍引進環境友好的農業生產方法，實現農業環境目標，保護和改善自然價值、農村質量和水土資源；（2）促進可持續農地使用和區域利用合理體制的建立，形成與匈牙利農業生態潛力相適應平衡、穩定的土地使用結構和生產結構；（3）改變農村面貌、景觀，以及農村生態游、鄉村游條件，改善和利用農村旅游潛力；（4）注重農村人口、生產企業的環境教育，改變他們的觀念，并致力于其他農業發展措施。

3.3 中匈兩國土地利用規劃中生態環境保護方面的差異

比較兩國的土地利用規劃和制度，可以發現匈牙利在歐盟“共同農業政策”和其他環保法律法規影響下，重視土地利用中的農業經濟發展、生態環境改善和人們福利提高，謀求土地利用中經濟有效性、生態合理性和社會承受性的高度統一。匈牙利在制定土地利用制度與計劃中的一些成功經驗值得借鑒。首先，要注重環境教育，改變人們發展觀念，要把保護生態環境的思想和觀念貫徹到土地利用規劃的制定中；其次，土地利用規劃涉及社會經濟各個方面，應該是以保障經濟社會可持續發展為重點的多目標多約束綜合規劃，而不是以保護耕地為重點的單一目標資源利用規劃；再次，要加快建立生態保護標準體系，利用標準體系對不同區域土地生態狀況進行評估，作為制定土地利用規劃的依據。開展土地利用規劃環境影響評價，并且建立規范的評價方法與指標體系；最后，完善土地利用規劃的法律政策依據，維護規劃的嚴肅性和權威性，保證土地利用規劃和生態環境保護規劃的實施管理。

4 改善農村生態環境的土地整理比較

4.1 現階段土地整理的重點

20世紀70年代末以來中國實行的農村土地承包經營制度與20世紀90年代匈牙利土地私有化改革事實上造成了同樣的結果，形成了同樣的土地利用狀況，兩國都長期存在土地細碎、規模不經濟的問題。如在2006年中國323個被調查村里，行政村一級高達97.6%的耕地由農戶經營，而每個農戶平均經營耕地面積僅1386.53m2［4］；而1991～2000年匈牙利超過95%的私人農場面積小于10 hm2。一方面，許多農戶（或私人農場主）沒有足夠的土地持續發展經營活動，農戶（或私人農場主）的經濟效益、規模效益和市場競爭力遠遠不能滿足市場競爭的需要；另一方面，一些農戶（或私人農場主）又荒廢土地，嚴重影響生態環境的保護［5］。因此，中匈兩國現階段土地整理的重點都是在農村地區。

4.2 土地整理的執行主體

鑒于土地權屬制度，現階段中國的土地整理多為政府部門或其下屬機構（如土地整理中心、造地公司等）直接投資和經營管理。在國家土地利用總體規劃指導下，1997～2005年，國家投資土地開發整理重點項目2259個，各省、自治區、直轄市累計安排土地開發整理項目近2萬個，全國通過土地整理復墾開發累計補充耕地227.6萬hm2［3］。其他經濟單位與農戶尚缺乏參與意識、資金投入。因此，新修訂的《土地管理法》提出，縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。

匈牙利的土地整理則主要是通過私人農場與租賃公司自發的市場化行為來實現。政府僅在極為有限的范圍內直接參與土地整理，比如重新國有化（或征用）最有生態價值的地區，創建自然保護區、自然區、生態走廊、保護區和半自然區域等，來形成國家生態網絡。此外，國家土地基金也協助進行土地整理活動，尤其關注大型整理項目和環境保護的實現。國家土地基金通過購買或者交換面積小、地形差的土地來進行土地整理，改善土地的利用結構。

4.3 土地整理的主要目標

目前中國土地整理的主要內容包括：調整農地結構，歸并零散地塊；平整土地，改良土壤；道路、林網、溝渠等綜合建設；歸并農村居民點、鄉鎮工業用地等；復墾廢棄土地；劃定地界，確定權屬；改善環境，維護生態平衡等。大多數地方土地整理主要以增加耕地數量為目標，而不是以提高鄉村生活環境質量為主要目的，從而導致土地整理不切合實際的現象大量存在。

匈牙利在土地整理中所確定的基本目標是：促進形成合理優化的國營農場和森林規模，使土地集中與地區發展相協調，有利于自然生態保護、土壤保護和歷史人文名勝古跡保護，使農業生產適應于自然生態環境。具體實踐中，匈牙利通過對農業投資的援助，集中支持5個歐洲大小單位（European Size Unit）以上、遵循良好農業規范和符合環境標準的農場發展。依靠土地利用的發展來保護生物多樣性和景觀，改善農村地區環境質量，實現對自然生態系統的保護和恢復。

借鑒匈牙利的經驗，中國在土地整理中應更加注重前瞻性，著眼長遠與全局，把土地整理與城鄉建設規劃、新農村建設規劃相銜接。從土地利用現狀、土地適宜性以及土地整理項目實施可行性等方面進行研究，因地制宜，制定科學的土地整理規劃，明確項目區范圍、投資規模、新增耕地比例和項目主要工程內容，全面分析項目實施對生態環境和農民收入的影響，努力實現經濟效益、資源、環境三者的協調統一發展，改善農業生態條件和農村人居環境。鑒于我國土地整理資金投入不足，投資主體較為單一問題，成立類似于匈牙利國家土地基金的機構或組織來協助進行土地整理也是值得考慮的。此外，盡快制定適合中國國情的土地整理相關法律法規，完善管理系統，強化有序管理也必不可少。

［1］林卿，林翊 .匈牙利土地管理制度及其對中國的借鑒 ［J］.東南學術，2009（2）：72－82.

［2］劉麗 .世界主要國家土地資源管理體制概況 ［EB／OL］.［2006－11－21］.http：／／lrn.cn／bookscollection／magazines／trendsandreference／2002trendsandreference／2003＿47／200611／t20061121＿4364.htm.

［3］ANGYAN J，BALAZS K，PODMANICZKY L，et al.Integrated Land Use Zonation System in Hungary as a Territorial Base for Agri－environmental Programs［J］.Sustainable Development of Multifunctional Landscapes，2003：125－141.

［4］中華人民共和國農業部.2007年中國農業發展報告 ［M］.北京：中國農業出版社，2007：9.

［5］VAN DIJK T，PRUTKAY J.Private Claims on Nature Domains：Whether Privatisation of Hungarian Land Affects Ecological Networks ［J］.Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research，2005，2（1）：96－116.