談 信訪 與 依法行政 的關系

溫州市國土資源局 陳矯健

談 信訪 與 依法行政 的關系

溫州市國土資源局 陳矯健

依法治國是我們國家的基本方略，全面推進依法行政，建設法治政府是各級政府及其部門共同奮斗的目標。然而，當前的“非訪”事件，卻鬧的各級政府將“非訪”與信訪等同起來，使得信訪工作思路偏離了法制軌道。

最典型的是我們經常聽到領導常講的一句話：“信訪總量仍在高位上運行，我們要努力把信訪的總量降下來”。看似一句平常話，但用信訪的法律制度去衡量卻大有問題。“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系”（《信訪條例》第一條規定）作為信訪的立法目的之一，努力將信訪的總量降下又怎么能夠實現保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系。縱觀信訪的歷史演變，雖然在不同時代信訪有其不同的表現形式和內容，但是我們國家堅持走群眾路線這一宗旨始終沒有改變，而信訪工作就是堅持這一宗旨的具體體現，同時也是各級政府了解民情的重要途徑。信訪的總量增加了，與群眾聯系密切了原本是件好事，怎么可以下降呢？另外，對行政機關而言信訪人檢舉他人從事國土資源違法行為、向行政機關提出改進工作的意見和建議等在很多方面都是非法好的事情，怎么可以因個別“非訪”事件而全盤否定信訪工作呢？

另外，我們還經常聽到：信訪要履職到位，信訪問題（事項）一定要解決，要做到“案結事了”，聽起來似乎完美，但卻經不起法律的推敲。

首先，信訪要履職到位，履行的是哪一個職責，是信訪的辦理職責，還是信訪所反映的事項的職責。如果指信訪的辦理職責，那么依法作出信訪答復就是履職到位；如果是指信訪所反映事項的職責，那么履職到位就很難了，因為這樣的職責不是信訪所能解決的，要通過其它法定途徑才能解決，甚至還存在著錯誤的履職行為是否要糾正的問題。但實踐中常常把信訪履職和信訪反映的事項履職行為混為一談，從而造成了信訪行為的越位或不作為。如：對舉報國土違法的，在行政處罰決定書還沒有對違法事實作出認定，信訪行為卻對其作出違法事實的認定；還有就是因取證困難行政處罰決定書一時無法作出時，就認為不能作出信訪答復，造成了信訪行為因超期而構成不作為。再如反映的具體行政行為確實存在著違法行為要求撤銷的，信訪是無法撤銷具體行政行為的，否則信訪就成為行政救濟行為，這與信訪的法律制度不符；另外，依法行政是長期的發展過程，行政機關的行為不可能做到全部正確，對行政相對人不依法尋求救濟的無需主動糾正，并且也不是所有的違法行政行為都必須要糾正，行政機關糾正違法行為主要取決于是否有利于依法行政，促進社會和諧；是否能夠充分保障行政相對人和利害關系人的合法權益。實踐中對歷史問題一般不主動糾正，但對正在進行的必須依法予以糾正。

其次，信訪行為能力有限，無法做到“案結事了”。信訪所反映的問題都是我們的職務行為，而我們的職務行為多數為具體行政行為，信訪是不能直接作出或更改所反映的具體行政行為，所以信訪的行為能力是有限的，信訪問題只能通過其它法定途徑或行為解決，否則就是越位或越權，但信訪可以起到正確引導或幫助所反映的問題得到更好的解決。如：舉報違法行為，信訪工作就是要把舉報信息及時反饋給相關單位或部門，并督促其依法查處，而不是直接通過信訪認定或查處違法行為。有時相關單位或部門可能還會遇到因取證難而無法作出行政處罰決定的情況，對信訪案件（工作）而言，已經辦結，但信訪反映的“事”仍然沒有解決（查處工作還在繼續），兩者并不矛盾。

第三，依法解決信訪問題，很難做到“案結事了”。信“訪”不信“法”、大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧解決解決，其實這些問題多數是因信訪工作不依法而造成的。當“維穩”工作成為政治任務時，“非訪”問題就成為了當地政府無原則妥協的理由，成為政府不依法行政的借口，而在解決這些“非訪”問題的同時卻又制造了更大的問題，最終使得信訪人因“非訪”而得利，從而造就了很多的“信訪專業戶”。如果從政府的行為角度去反思這些“非訪”問題的原因時就會發現，多數是因行政機關不依法行政和行政救濟制度出現的問題所致，當然也有信訪人個人原因造成的，通過信訪反映出的這些問題又因行政機關不依法辦理信訪，無原則妥協從而造成更大的問題。

依法行政和行政救濟所出現的問題，應當通過加強法治政府建設和不斷完善行政救濟制度予以解決，而不是另辟蹊徑，用信訪去代替解決這些不應當由信訪解決的問題，或是將信訪作為行政救濟制度的補充。如果將信訪作為行政救濟制度的補充，那么信訪行為就變成為了具體行政行為或準司法行為，這與現行的法律制度不符。所以，信訪所反映的問題必須要依法解決，否則就會造成信訪秩序的混亂。如：永嘉季翠英舉報他人從事土地違法行為案，永嘉縣國土局調查后發現舉報的事項1990年已經原金源鄉政府批準，并答復信訪人所反映的事項與事實不符合而不予支持；信訪人不服申請復查，復查機關作出維持原答復的意見；信訪人仍不服并申請復核，但復核機關卻以信訪答復、復查的事實不清，審批用地有問題而作出“退回”，并要求復查機關重新辦理。首先，復核機關作出“退回”沒有法律依據。其次，即使原金源鄉政府的批準行為有問題也應當依法通過法定途徑予以糾正，而不是信訪所能解決的。第三，要求復查機關重新辦理，如何辦理？對原金源鄉政府的批準行為進行審查（或撤銷）。最后，復查機關因無法執行復核意見而請示復核機關（復核機關遲遲沒有批復），而信訪人卻不斷上訪。

綜上，信訪工作本身就是行政機關應當依法履責的行為，信訪人可以向行政機關反映其所有的職務行為。信訪的辦理要依法進行，信訪所反映的問題應當依法予以解決，否則行政機關就會因失去依法行政的基本行為規范而造成更大的社會問題。所以，信訪本身就是行政機關依法行政的重要組成部分，而信訪工作又可以不斷促進行政機關依法行政，兩者相互相成。因此，信訪工作的優劣和重點就是：是否能夠正確引導或幫助信訪人所反映的問題得到更有效的解決，是否能夠促進行政機關依法行政。