關(guān)于對 土地調(diào)查 及其成 果應(yīng)用問題的若干思考

杭州市國土資源局 許永標

關(guān)于對 土地調(diào)查 及其成 果應(yīng)用問題的若干思考

杭州市國土資源局 許永標

一、土地調(diào)查

土地調(diào)查是土地資源管理工作基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，目的是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實、準確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)規(guī)劃、合理利用、有效保護土地資源提供依據(jù)。根據(jù)《土地調(diào)查條例》規(guī)定：國家根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，每十年進行一次全國土地調(diào)查；根據(jù)土地管理工作的需要，每年進行土地變更調(diào)查。

第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）以來，國家高度重視年度土地變更調(diào)查工作，多次強調(diào)“調(diào)查數(shù)據(jù)務(wù)求真實、準確，要盡可能整合各項檢查需求，一次調(diào)查兼顧多方面工作”、“要把監(jiān)管事項，諸如土地違法、占補平衡、增減掛鉤、礦業(yè)權(quán)管理、地質(zhì)環(huán)境等盡可能整合進去，一并開展”、“盡可能反映多方面管理業(yè)務(wù)信息，并與‘一張圖’建設(shè)和‘批、供、用、補、查’等監(jiān)管銜接”。因此，今后對變更調(diào)查、調(diào)查成果的要求將越來越高，成果的應(yīng)用范圍也將逐漸擴大。目前，調(diào)查成果應(yīng)用出現(xiàn)了多元化趨勢，不僅應(yīng)用于國土資源管理中，還應(yīng)用于林水、農(nóng)業(yè)等非國土資源管理領(lǐng)域。在應(yīng)用過程中已展現(xiàn)了新的特點，同時也出現(xiàn)了一些新的問題，需要今后在調(diào)查要求、調(diào)查機制、業(yè)務(wù)銜接上進行思考和改進。

二、土地調(diào)查成果應(yīng)用情況

土地變更調(diào)查成果除直接用于土地統(tǒng)計制度服務(wù)，還應(yīng)用于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、耕地保護目標責(zé)任考核、年度土地利用計劃使用等各項國土資源內(nèi)部管理工作中，同時還應(yīng)用于林水、農(nóng)業(yè)等其他政府管理部門，主要情況如下。

1、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。一是土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查以年度變更調(diào)查和遙感監(jiān)測成果為基礎(chǔ)，其土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查圖斑是從變更調(diào)查和遙感監(jiān)測成果中提取，包括本年批準本年建設(shè)圖斑、本年未批先建圖斑、往年批準本年建設(shè)圖斑以及其他新增疑問圖斑。二是違法用地耕占比例計算時，采用了變更調(diào)查成果中部分新增建設(shè)用地的占用耕地數(shù)據(jù)，包括本年批準本年建設(shè)占用耕地、本年未批先建占用耕地。

2、耕地保護目標責(zé)任和年度土地利用計劃考核。

在《實際耕地與新增建設(shè)用地面積確定辦法》（國土資發(fā)[2007]207號）文件中明確規(guī)定：“實際耕地面積與新增建設(shè)用地面積的確定以土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)”、“實際耕地面積作為耕地保護責(zé)任目標考核的重要依據(jù)”、“實際新增建設(shè)用地面積作為年度計劃指標執(zhí)行考核的重要依據(jù)”。因此，年度變更調(diào)查耕地、新增建設(shè)用地數(shù)將作為耕地保護目標考核依據(jù)。

3、耕地占補平衡考核。通過變更調(diào)查中耕地增減變化和耕地坡度分級面積情況，核查新增建設(shè)用地占用耕地、補充耕地情況及補充耕地質(zhì)量情況，實現(xiàn)耕地占補平衡考核。耕地減少情況有建設(shè)占用、生態(tài)退耕、災(zāi)害損毀、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；新增耕地情況有土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4、基本農(nóng)田保護面積考核。以變更調(diào)查中基本農(nóng)田上圖入庫數(shù)據(jù)量作為年度基本農(nóng)田考核保護面積。基本農(nóng)田范圍以新一輪鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護范圍，套合土地利用變更調(diào)查成果，分析得出基本農(nóng)田保護面積。

5、其他國土資源管理工作應(yīng)用。土地利用現(xiàn)狀圖、數(shù)據(jù)庫等土地調(diào)查成果是土地利用總體規(guī)劃制定與修編、“一張圖”綜合監(jiān)管、耕地后備資源調(diào)查、批而未用土地調(diào)查、輔助農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和農(nóng)村土地綜合整治項目審批、城市建設(shè)用地監(jiān)測等國土資源管理工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和重要依據(jù)。

6、為政府其他管理部門服務(wù)。土地利用現(xiàn)狀成果已為氣象災(zāi)害防御規(guī)劃（氣象部門）、水資源保護開發(fā)可持續(xù)性分析（林水部門）、糧食生產(chǎn)能力分析（農(nóng)業(yè)部門）和人口普查人口密度統(tǒng)計（統(tǒng)計部門）等相關(guān)政府部門管理工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基本數(shù)據(jù)服務(wù)。

三、土地調(diào)查及其成果應(yīng)用存在問題

1、調(diào)查成果權(quán)威與調(diào)查規(guī)程問題。土地調(diào)查權(quán)威性不夠，“數(shù)出多門”情況依然存在。不依法調(diào)查、不實事求是、不尊重調(diào)查成果以及調(diào)查規(guī)程的不確定性已影響到調(diào)查成果權(quán)威性，如土地調(diào)查是否按現(xiàn)狀調(diào)查還是按審批調(diào)查、土地分類中耕地和風(fēng)景名勝等地類認定、可調(diào)整地類是否視作耕地管理或取消、批而未用土地認定標準、大比例尺勘界成果引用、未批先建變更時序等調(diào)查規(guī)程問題。

2、調(diào)查協(xié)同機制與數(shù)據(jù)銜接問題。現(xiàn)土地變更調(diào)查已將年度建設(shè)用地審批、土地開發(fā)復(fù)墾整理、基本農(nóng)田調(diào)整補劃、違法用地調(diào)查等情況，均反映在土地變更調(diào)查成果中。但其上圖依據(jù)涉及規(guī)劃、耕保、執(zhí)法、整理中心等多個部門，由于各部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)涵與要求不一致，導(dǎo)致在數(shù)據(jù)上圖后，調(diào)查成果與部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)有矛盾與沖突，存在土地調(diào)查部門橫向協(xié)同與數(shù)據(jù)有效銜接問題，如基本農(nóng)田保護范圍內(nèi)的非耕農(nóng)用地是否按基本農(nóng)田保護面積計算，開發(fā)復(fù)墾范圍內(nèi)的農(nóng)田水利設(shè)施用地是否可按新增耕地計算。

3、調(diào)查成果與成果應(yīng)用問題。由于調(diào)查時段、技術(shù)標準、統(tǒng)計口徑等不一致，導(dǎo)致調(diào)查成果與成果應(yīng)用上不一致，如年度變更的新增建設(shè)用地數(shù)據(jù)與用地審批、用地計劃的新增建設(shè)用地因時間差使得年度計劃考核上有歧義，變更調(diào)查內(nèi)建設(shè)占用耕地、新增耕地與“先補后占”占補平衡要求錯位。

四、土地調(diào)查及其成果應(yīng)用若干建議

1、加強土地調(diào)查機構(gòu)建設(shè)和調(diào)查機制建立。目前土地調(diào)查工作一般由地籍管理部門具體承擔(dān)，而土地調(diào)查過程和成果應(yīng)用涉及到衛(wèi)片執(zhí)法、規(guī)劃耕保、用地審批等眾多業(yè)務(wù)部門；現(xiàn)變更調(diào)查集中在年末，“一年變更一次”、“一次變更一年”，任務(wù)重、難度大。因此建議，一是要加強土地調(diào)查機構(gòu)和隊伍建設(shè)，從國家到地方建立完善專門、相對穩(wěn)定的土地調(diào)查機構(gòu)，以適應(yīng)新形勢下土地調(diào)查工作的需要。二要建立變更調(diào)查共同責(zé)任機制，做好各部門間的業(yè)務(wù)銜接和數(shù)據(jù)溝通，實現(xiàn)調(diào)查數(shù)據(jù)與衛(wèi)片執(zhí)法、土地利用計劃、規(guī)劃耕保、用地審批、占補平衡等部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)銜接。三是要建立日常數(shù)據(jù)動態(tài)更新和維護機制，將已審批的建設(shè)用地項目、已驗收確認的新增耕地及調(diào)整補劃的基本農(nóng)田及時變更、上圖入庫，化解年末集中變更、數(shù)據(jù)集中對接的壓力。

2、完善土地調(diào)查規(guī)程和標準。一是要完善土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程和標準特別是年度土地變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程，提高其相應(yīng)法律地位，相對保持穩(wěn)定利于變更調(diào)查工作尤其是日常數(shù)據(jù)變更更新工作。二是銜接大比例尺勘界成果引用、開發(fā)復(fù)墾整理等業(yè)務(wù)中涉及土地調(diào)查相關(guān)的技術(shù)規(guī)程和技術(shù)標準，完善有關(guān)地類的內(nèi)涵，解決地類確認中的不一致問題。三是細化未批先建、往年批準本年建設(shè)的有關(guān)標準和要求，建議未批先建圖斑依據(jù)上一年度違法用地執(zhí)法監(jiān)測成果上圖，避免當(dāng)年按未批先建圖斑上圖、下一年按整改復(fù)墾圖斑復(fù)墾的重復(fù)變更。

3、重視土地調(diào)查及其成果應(yīng)用工作。一是依法調(diào)查、實事求是，營造共同重視調(diào)查的良好環(huán)境。二是尊重調(diào)查成果、維護調(diào)查成果，加快研究建立地類更正程序，對確屬錯誤的地類和確屬合理的地類流向應(yīng)予更正并納入年度變更調(diào)查。三是建立土地調(diào)查成果應(yīng)用機制，深化土地調(diào)查成果應(yīng)用，將土地調(diào)查成果應(yīng)用納入日常土地管理中，實現(xiàn)成果應(yīng)用最大化。