土地制度與“土地財(cái)政”對(duì)房?jī)r(jià)上漲的影響及平抑對(duì)策

張燕君，侯遠(yuǎn)志，杜文龍

(西安建筑科技大學(xué) 管理學(xué)院，西安 710055)

土地制度與“土地財(cái)政”對(duì)房?jī)r(jià)上漲的影響及平抑對(duì)策

張燕君，侯遠(yuǎn)志，杜文龍

(西安建筑科技大學(xué) 管理學(xué)院，西安 710055)

不完善的土地制度與依靠“賣地”收入的地方政府“土地財(cái)政”，是導(dǎo)致高房?jī)r(jià)的根源。只有改革“土地財(cái)政”，建立穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)稅體系替代主要依賴“賣地”獲取一次性收益的格局，才能從根本上切斷地方政府與“高地價(jià)—高房?jī)r(jià)”的紐帶，房?jī)r(jià)才有望降下來(lái)。同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)變革土地制度等多種手段，處理好財(cái)產(chǎn)稅與使用權(quán)性質(zhì)沖突、稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁、財(cái)政支出浪費(fèi)、地稅稅種繁雜等問(wèn)題，以保證“土地財(cái)政”改革的順利進(jìn)行。

土地制度;“土地財(cái)政”;房?jī)r(jià);地方政府;財(cái)產(chǎn)稅

一、引言

土地作為房地產(chǎn)業(yè)最重要的投入要素，其價(jià)格在房地產(chǎn)總成本中所占比重最大，一般能占到總成本的一半以上，所以土地價(jià)格上漲會(huì)直接提升房地產(chǎn)價(jià)格。自1994年分稅制改革明確規(guī)定土地出讓金作為地方固定收入全部劃歸地方財(cái)政起，土地便成為了地方政府增加自身財(cái)力的搖錢樹(shù)。近年來(lái)，土地出讓金在地方財(cái)政收入中所占比例越來(lái)越大，甚至成為支撐地方收入的主要財(cái)源。為了實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，地方政府一方面通過(guò)土地制度限制其他土地供應(yīng)，壟斷土地市場(chǎng);另一方面運(yùn)用土地儲(chǔ)備、“招拍掛”等手段推高土地價(jià)格。正是這種具有政府壟斷性的不完善的土地制度與地方政府的“土地財(cái)政”，推高了地價(jià)、房?jī)r(jià)，成為房?jī)r(jià)居高不下的根源。

二、我國(guó)土地制度與“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀、關(guān)系及成因

1.我國(guó)“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀。“土地財(cái)政”是指地方政府依靠土地轉(zhuǎn)讓、批租、抵押等土地經(jīng)營(yíng)手段獲得土地出讓金、土地稅費(fèi)，以及利用土地進(jìn)行投融資作為財(cái)政收入的主要來(lái)源。其中土地出讓金在地方政府預(yù)算外收益中所占比例最大，已成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，對(duì)政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性有很大影響(見(jiàn)表1)。從2001－2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難看出，土地出讓金額呈現(xiàn)總體上升趨勢(shì)，其占地方財(cái)政收入的比重也在不斷增加，2003年、2004年、2007年、2009年和2010年的土地出讓金均占到了地方財(cái)政收入的一半以上，其中2009和2010兩年漲幅最快，2010年，土地出讓金突破2.7萬(wàn)億，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的76.6%。

表1 2001－2010全國(guó)土地出讓金數(shù)據(jù)匯總

以北京、上海、天津、武漢、成都五大城市近兩年的土地出讓金收入為例(見(jiàn)表2)，盡管2010年出臺(tái)了嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策，但五大城市從2009年到2010年的土地出讓金仍有較大幅度的增長(zhǎng)，特別是武漢、成都兩市，土地出讓金漲幅均超過(guò)100%。表1、表2反映出我國(guó)土地出讓金比例在進(jìn)一步擴(kuò)大，“土地財(cái)政”問(wèn)題非常嚴(yán)重。

表2 五大城市2009－2010年土地出讓金額

地方政府以地生財(cái)?shù)摹巴恋刎?cái)政”在實(shí)施土地儲(chǔ)備后被進(jìn)一步放大。2007年11月由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確要求:“各地政府應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場(chǎng)的需要，合理確定儲(chǔ)備土地規(guī)模，土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理。”實(shí)行土地儲(chǔ)備，本意是為了加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)，以利于城市的規(guī)劃和建設(shè)，但在執(zhí)行中其已漸漸成為地方政府實(shí)施土地財(cái)政的經(jīng)營(yíng)手段。如今，在城市化高速發(fā)展的階段，土地資源相對(duì)稀缺，政府為了收取更多的土地出讓金，往往會(huì)儲(chǔ)備一些土地，減少土地供應(yīng)，以擇機(jī)高價(jià)出讓;即使出現(xiàn)土地流拍，仍可以以土地儲(chǔ)備的名義留存土地。

2.我國(guó)土地制度與地方政府“土地財(cái)政”的關(guān)系。我國(guó)土地制度一般分為廣義和狹義兩種，廣義的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度和土地管理制度等幾個(gè)方面。本文提到的土地制度主要是指狹義的土地制度，即土地的所有制度。在我國(guó)，全部土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，具體包括城市土地國(guó)家所有制與農(nóng)村土地集體所有制兩種;地方政府為國(guó)有土地事實(shí)上的所有者，代表國(guó)家行使土地審批權(quán)，土地收益全部劃歸地方財(cái)政。

土地制度是“土地財(cái)政”形成的制度基礎(chǔ)和前提條件。《土地管理法》第43條和第63條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用“國(guó)有土地”;農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。所以農(nóng)村集體所有的土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，只能通過(guò)政府收購(gòu)成為國(guó)有土地后才能進(jìn)入市場(chǎng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。1988年12月通過(guò)的《土地管理法》修改議案，增加了“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”的內(nèi)容，標(biāo)志著國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓的確立。從以上規(guī)定可以看出，現(xiàn)行土地制度一方面強(qiáng)化了地方政府在土地供給市場(chǎng)的壟斷地位——賣地的就只有政府一家，商品房也只能建在國(guó)有土地上;另一方面給了地方政府經(jīng)營(yíng)土地、以地生財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)，這就為地方政府“土地財(cái)政”的滋生提供了有利條件和制度保障。

3.我國(guó)土地制度與“土地財(cái)政”的成因。隨著土地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，逐漸確立了招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定，并建立了土地儲(chǔ)備制度。自1987年深圳市土地出讓制度實(shí)施及其拍賣土地試點(diǎn)成功，國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓迅速在許多城市推開(kāi)，自此“土地財(cái)政”悄然興起。

“土地財(cái)政”形成的根本原因簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是:地方政府一缺錢，二用錢。首先，20世紀(jì)90年代實(shí)行的分稅制改革，中央采取了放權(quán)減利的政策。中央與地方政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)逐漸清晰，［1］但是地方財(cái)權(quán)分配比例過(guò)小、事權(quán)分配又過(guò)大，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配成為“土地財(cái)政”形成的主要外部推力。目前，“中央和地方財(cái)政收入比重為6:4，而中央與地方的財(cái)政支出比重為3:7”，［2］財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下放導(dǎo)致地方政府承擔(dān)的事務(wù)增多，支出需求加大，收入反而減少，加之沒(méi)有穩(wěn)定的稅收來(lái)源以及正式的稅收自主權(quán)，因而使其不得不追求預(yù)算外資金收入的增加。然而隨著中央政府對(duì)行政收費(fèi)制度的規(guī)范，預(yù)算外資金中行政事業(yè)部分的收入比重不斷下降，相比之下，土地出讓金便成為了預(yù)算外資金中愈加重要的部分。其次，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量與城鎮(zhèn)化程度的不斷提高，一方面居民對(duì)各項(xiàng)社會(huì)性公共服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)，而政府有提供最低水平社會(huì)性公共服務(wù)的硬性要求;另一方面，地方政府正面臨統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、多予少取放活”及提供基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的艱巨任務(wù)，因此又要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度。這兩方面任務(wù)對(duì)資金的強(qiáng)烈需求加劇了地方政府“賣地”求款的動(dòng)機(jī)。再次，2004年以來(lái)，中國(guó)從城鎮(zhèn)化向城市群邁進(jìn)特別明顯，可以說(shuō)，中國(guó)近10年來(lái)的城市化、城鎮(zhèn)化、都市圈的建設(shè)也越來(lái)越依賴“土地財(cái)政”的支撐。［3］

三、我國(guó)土地制度與“土地財(cái)政”推高房?jī)r(jià)的渠道及負(fù)面影響

1.土地制度與“土地財(cái)政”是推高房?jī)r(jià)的主渠道。地方政府經(jīng)營(yíng)土地的過(guò)程中間接或直接地推高了房?jī)r(jià)。其間接行為具體表現(xiàn)在:第一，地方政府通過(guò)限制土地供應(yīng)以及“招拍掛”等方式推高地價(jià)，地價(jià)上漲間接推高房?jī)r(jià)，兩者的相互作用最終導(dǎo)致房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本愈來(lái)愈高，而開(kāi)發(fā)商又會(huì)把這種高價(jià)格的土地成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，房?jī)r(jià)由此而攀升。張雙長(zhǎng)、李稻葵(2010)［4］利用1999—2007年35個(gè)城市的相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)土地價(jià)格與房?jī)r(jià)的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析，結(jié)論表明土地價(jià)格越高，土地出讓金在財(cái)政收入中所占比例越大，房?jī)r(jià)指數(shù)也越高;第二，地方政府保護(hù)壟斷性房?jī)r(jià)。地方政府利用土地融資，以土地收益及其未來(lái)增收為抵押獲得銀行信貸已成為各地政府融資的重要手段，這一行為使得逐利的借貸資本迅速與土地資本結(jié)合，造成銀行中相當(dāng)大比例的信貸資源流入不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)，進(jìn)而造成不動(dòng)產(chǎn)的名義價(jià)格虛高，致使名義價(jià)格與其實(shí)際價(jià)值相背離。房地產(chǎn)市場(chǎng)屬于區(qū)域性寡頭壟斷市場(chǎng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)且信息不對(duì)稱。目前，房地產(chǎn)行業(yè)壟斷利潤(rùn)巨大，房?jī)r(jià)畸高已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但在現(xiàn)行制度下，地方政府非但沒(méi)有起到規(guī)制作用，反而保護(hù)壟斷，支持高房?jī)r(jià)，原因在于高房?jī)r(jià)維持并增加了地方政府的“錢袋子”:政府“賣地”收入的增加離不開(kāi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，地方政府稅費(fèi)收入中約40%的收入都與房?jī)r(jià)有著直接或間接的聯(lián)系。這就是中央嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控措施執(zhí)行效果總是不佳的重要原因。

2.土地制度與“土地財(cái)政”造成的負(fù)面影響。第一，助長(zhǎng)貪污腐敗，進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)。地方政府深切感受到從土地獲利是如此簡(jiǎn)單，即能輕而易舉獲得大量預(yù)算外收入，又能提高當(dāng)?shù)谿DP，營(yíng)造繁榮景象，從而導(dǎo)致地方政府與房地產(chǎn)商結(jié)成利益共同體，貪污腐敗行為幾乎滲透到了從最初的批準(zhǔn)立項(xiàng)到最終的開(kāi)盤銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)，尋租方式已從較簡(jiǎn)單的直接受賄升級(jí)到了較為隱晦的“權(quán)房交易”。如上海市房屋土地管理局副局長(zhǎng)殷國(guó)元受賄數(shù)額3671萬(wàn)多元，其中多數(shù)以房地產(chǎn)商贈(zèng)送房屋的形式出現(xiàn)。［5］2009年落馬的腐敗官員大多與房地產(chǎn)商有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，而“腐敗成本”又進(jìn)一步推高了房?jī)r(jià)。第二，導(dǎo)致地方財(cái)政收入不穩(wěn)定且不可持續(xù)。不完善的土地制度誘使地方官員過(guò)度依賴“賣地”獲得財(cái)政收入，形成以土地出讓金直接主導(dǎo)地方財(cái)政收入的局面。而土地出讓金極易受到房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)的影響，又會(huì)引發(fā)地方財(cái)政收入不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn);在房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)繁榮的時(shí)期，財(cái)政收入呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì);而一旦進(jìn)入蕭條年景，又會(huì)以乘數(shù)方式遞減。依賴“賣地”的土地財(cái)政不具有可持續(xù)性，因?yàn)橥恋刭Y源是有限的，總有一天會(huì)賣完。同時(shí)“土地財(cái)政”存在引發(fā)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%，即使在中央清理地方融資平臺(tái)的情況下，為了維持2008年已啟動(dòng)項(xiàng)目的資金鏈，地方融資平臺(tái)仍將繼續(xù)借貸。［6］而借貸的抵押品就是土地，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，特別是房地產(chǎn)泡沫，土地的貶值將給地方政府財(cái)政帶來(lái)巨大的打擊。第三，加劇本已疲弱的消費(fèi)需求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)存在著投資和出口強(qiáng)勁但消費(fèi)疲弱的失衡局面，原因在于社會(huì)保障水平仍然較低，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育費(fèi)用較高，而收入偏低，迫使老百姓不得不存錢以備不時(shí)之需，而高房?jī)r(jià)更壓制了人們的消費(fèi)欲望。在高房?jī)r(jià)的環(huán)境下，對(duì)房屋的需求不僅不能帶動(dòng)消費(fèi)，反而加劇了本已疲弱的消費(fèi)需求，阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。第四，阻礙了實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)總財(cái)富的增長(zhǎng)。首先，房地產(chǎn)業(yè)在地方政府的支持以及土地價(jià)格的助推下，已成為名副其實(shí)的暴利行業(yè)。所以許多原本可能投資實(shí)體產(chǎn)業(yè)的資本，出于對(duì)超額利潤(rùn)的追逐，紛紛涌入房地產(chǎn)行業(yè)或參與房屋投機(jī)炒作，以求分得一杯羹，從而阻礙了實(shí)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)還增加了房地產(chǎn)泡沫化的風(fēng)險(xiǎn);其次，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)拉動(dòng)地價(jià)、房?jī)r(jià)，改變舊城風(fēng)貌，帶動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)確實(shí)有十分明顯的貢獻(xiàn)，但這種作用主要是通過(guò)增加地方財(cái)政收入，然后由政府再投資形成的，屬于政府主導(dǎo)而非市場(chǎng)行為，并不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。辛波、于淑俐(2010)［7］選取了某省1994—2007年的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行了土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)性分析，研究表明該省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)“土地財(cái)政”具有很強(qiáng)的依賴性。另外，政府賣地的收入是計(jì)入GDP的，土地賣得越多，價(jià)格定得越高，越有利于GDP的增加，2010年全國(guó)GDP39.8萬(wàn)億中賣地就“貢獻(xiàn)”了7萬(wàn)億，但是社會(huì)總財(cái)富并沒(méi)有因此增加一分錢，由賣地推高的GDP沒(méi)有實(shí)際意義，也不能代表社會(huì)的進(jìn)步;再次，房地產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了“政績(jī)工程”的涌現(xiàn)。來(lái)自土地出讓金的強(qiáng)大財(cái)力為“政績(jī)工程”和“形象工程”提供了堅(jiān)實(shí)的資金支持，造成巨大的公共資金浪費(fèi)。第五，引發(fā)多種社會(huì)問(wèn)題。伴隨高房?jī)r(jià)而來(lái)的是各種社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)。高學(xué)歷的大學(xué)生畢業(yè)后不得不加入“房奴”和“蟻?zhàn)濉毙辛校鈦?lái)的城市流動(dòng)人口只能在“城中村”尋覓安身之處，生活的不穩(wěn)定極易觸發(fā)他們對(duì)社會(huì)的不滿，甚至引發(fā)極端行為出現(xiàn)，破壞社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。另外還會(huì)增大貧富差距，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展。

四、破解土地制度與“土地財(cái)政”困局的對(duì)策

地方政府過(guò)度依賴“賣地”收入的格局是多方面因素綜合作用的結(jié)果，具有一定的歷史必然性。但是我們還是要堅(jiān)決改革土地制度與“土地財(cái)政”，原因在于我國(guó)的土地制度與“土地財(cái)政”存在眾多弊端，具有不可持續(xù)性，并且已成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的巨大阻礙。改革的方式不是一棍子消滅“土地財(cái)政”，而是要彌補(bǔ)土地制度中的不足，逐漸使“土地財(cái)政”從主要依賴“賣地”的一次性收益向具有更加持久、穩(wěn)定收入的方向發(fā)展。

美國(guó)也曾經(jīng)歷過(guò)以出售土地作為財(cái)政收入主要來(lái)源的時(shí)期。從美國(guó)的土地財(cái)政收入演化過(guò)程來(lái)看，其經(jīng)歷了早期以土地出售收益為主到后來(lái)以土地及房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅為主的過(guò)程。這一點(diǎn)對(duì)我國(guó)的“土地財(cái)政”改革具有一定借鑒和啟發(fā)意義。因?yàn)榕c“賣地”的一次性收益相比，土地及房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅具有相對(duì)的穩(wěn)定性，且有著抑制貧富差距等多種優(yōu)勢(shì)。所以，土地財(cái)政收入從主要依賴土地的資產(chǎn)性收益向主要依賴稅收收入轉(zhuǎn)化是一種進(jìn)步，這就是為什么許多學(xué)者極力主張開(kāi)征房產(chǎn)稅替代土地出讓金的原因所在。本文也認(rèn)同這一觀點(diǎn)，并主張加征土地保有稅。因?yàn)橛幂^為持久、穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)稅收收入來(lái)替代不可持續(xù)的“賣地”收入的方法，從目前來(lái)說(shuō)，與其他諸如加大保障性住房、廉租房供應(yīng)，加大土地供給，嚴(yán)禁投機(jī)炒房等治標(biāo)不治本的方法相比，已算是一種能從根本上破解“土地財(cái)政”困局、抑制房?jī)r(jià)上漲的有效途徑。但在這里需要考慮四個(gè)問(wèn)題:一是我國(guó)的社會(huì)制度決定了我國(guó)不可能完全照搬美國(guó)的做法。美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅征收是在其國(guó)有土地私有化之后實(shí)現(xiàn)的，而我國(guó)的土地制度實(shí)行社會(huì)主義公有，所以我們首先需要解決的問(wèn)題是財(cái)產(chǎn)稅與使用權(quán)性質(zhì)沖突以及明晰使用權(quán)歸屬問(wèn)題;二是開(kāi)征土地與房產(chǎn)保有稅的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題。有部分學(xué)者提出這樣的擔(dān)心，認(rèn)為開(kāi)征的財(cái)產(chǎn)稅在財(cái)產(chǎn)出讓時(shí)必定會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，結(jié)果是進(jìn)一步助推了房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。所以制定配套制度、法規(guī)防止稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁，也是開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅有待解決的問(wèn)題;三是財(cái)政支出浪費(fèi)問(wèn)題。目前，我國(guó)政府行政管理支出占財(cái)政支出的比重過(guò)大，并且這一比重還有逐年增大的趨勢(shì)。據(jù)國(guó)家官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，單是每年“三公”花費(fèi)(公車消費(fèi)、公款吃喝、公費(fèi)出國(guó))就高達(dá)9000億元。因此，如何科學(xué)支配財(cái)政預(yù)算也是一個(gè)問(wèn)題;四是土地稅種繁雜問(wèn)題。我國(guó)與土地有關(guān)的稅種繁雜，且存在眾多重復(fù)課稅的現(xiàn)象，稅收體系的不合理，不利于土地與房產(chǎn)保有稅的征收，所以還應(yīng)做好簡(jiǎn)化稅種的工作。

鑒于以上提出的四點(diǎn)問(wèn)題，我們給出如下對(duì)策建議:

第一，針對(duì)財(cái)產(chǎn)稅與使用權(quán)性質(zhì)沖突問(wèn)題，建議首先要完善土地制度，延長(zhǎng)土地使用年限。［8］根據(jù)現(xiàn)有《土地管理法》實(shí)施細(xì)則第40款的規(guī)定:土地使用權(quán)到期，土地以及土地上的地面建筑收歸國(guó)有。而現(xiàn)有的土地使用年限僅為70年，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這種短期的使用權(quán)并不符合財(cái)產(chǎn)稅的性質(zhì)，財(cái)產(chǎn)稅是針對(duì)所有權(quán)而言的，是對(duì)私人所有財(cái)產(chǎn)課征的稅。而延長(zhǎng)土地使用年限，并且在使用期限內(nèi)賦予所有者經(jīng)營(yíng)、收益、處置等權(quán)力，此時(shí)就可以征財(cái)產(chǎn)稅了。延長(zhǎng)土地使用年限還有兩個(gè)優(yōu)勢(shì):一是能夠避免經(jīng)紀(jì)人追求收益最大化的短期行為;二是能夠促進(jìn)土地市場(chǎng)主體多元化，有效抑制壟斷。其次還應(yīng)查清房產(chǎn)及土地使用權(quán)歸屬，這樣才能明確征稅對(duì)象。

第二，針對(duì)土地與房產(chǎn)保有稅的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，有三點(diǎn)對(duì)策。一是限制地價(jià)、房?jī)r(jià)上漲比率。這個(gè)比率可以依據(jù)城鎮(zhèn)居民收入上漲的速度而定;二是增加土地供給市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者。通過(guò)改革土地制度，允許土地在使用年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、出租、繼承。土地供應(yīng)渠道多了，有利于形成競(jìng)爭(zhēng)性的土地供應(yīng)市場(chǎng);三是同一區(qū)域或相鄰區(qū)域的土地由多個(gè)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商分別開(kāi)發(fā)，目的同樣是為了增加住房供給市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)氛圍，還有利于縮短項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期，減少土地閑置。

第三，針對(duì)合理安排預(yù)算支出的建議。一是制定嚴(yán)格科學(xué)的預(yù)算計(jì)劃，并使之法律化、制度化，切實(shí)克服因長(zhǎng)官意志或地方政府短期利益需要任意變動(dòng)計(jì)劃的行為;二是縮減政府行政管理支出，尤其是“三公”支出，取消不必要的支出項(xiàng)目;三是預(yù)算支出明細(xì)公開(kāi)，接受公民的有效監(jiān)督。

第四，針對(duì)土地稅種繁雜問(wèn)題，建議簡(jiǎn)化稅種。做法是取消不合理的城鎮(zhèn)土地使用稅，針對(duì)土地的保有環(huán)節(jié)征稅，建立以土地增值稅(包括土地有償轉(zhuǎn)讓增值和土地定期增值兩種)、土地占用稅、空地稅、契稅和遺產(chǎn)贈(zèng)與稅為主體的財(cái)產(chǎn)稅稅收體系，以保證地方政府有穩(wěn)定的稅收來(lái)源，改變房地產(chǎn)稅重流轉(zhuǎn)輕保有的局面。

總之，只有建立起一個(gè)穩(wěn)定的地稅體系，才能從根本上切斷地方政府與“高地價(jià)—高房?jī)r(jià)”的紐帶，也才能徹底改變地方政府作為“地主”和土地經(jīng)營(yíng)收益者的角色，地價(jià)、房?jī)r(jià)才有望降下來(lái)。同時(shí)還應(yīng)將房?jī)r(jià)收入比指標(biāo)納入官員政績(jī)考核體系，督促地方政府在調(diào)控房?jī)r(jià)上負(fù)起責(zé)任。

［1］周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2004，(6).

［2］張維宸.“土地財(cái)政”再思考［J］.中國(guó)土地，2011，(3).

［3］鮑宗豪.破解“土地財(cái)政”悖論的制度安排［J］.開(kāi)放導(dǎo)報(bào)，2011，(2).

［4］張雙長(zhǎng)，李稻葵.“二次房改”的財(cái)政基礎(chǔ)分析:基于土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格關(guān)系的視角［J］.財(cái)政研究，2010，(7).

［5］顧海波.地方政府托舉房市六重罪［J］.法律與生活，2009，(11).

［6］朱丘祥.地方土地財(cái)政困局的體制成因及其法制出路［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2011，(3).

［7］辛波，于淑俐.對(duì)土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)性的分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，(3).

［8］周永天，張彌.中國(guó)土地制度的進(jìn)一步改革和修法［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，(2).

F301

A

1002－7408(2012)02－0016－04

張燕君(1985－)，女，濟(jì)南人，西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向:公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué);侯遠(yuǎn)志(1956－)，男，陜西乾縣人，西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院教授，研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué);杜文龍(1988－)，男，河北任丘人，西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向:公共政策理論與實(shí)踐。

［責(zé)任編輯:孫 巍］